郑中孝与重庆市奉节县规划和自然资源局责令限期交出土地决定二审行政判

郑中孝与重庆市奉节县规划和自然资源局责令限期交出土地

决定二审行政判决书

【案由】行政 行政管理范围 行政作为 资源 土地

【审理法院】重庆市第二中级人民法院

【审理法院】重庆市第二中级人民法院

【审结日期】2020.06.12

【案件字号】(2020)渝02行终55号

【审理程序】二审

【审理法官】蒋乾巽程鸿声程杨

【审理法官】蒋乾巽程鸿声程杨

【文书类型】判决书

【当事人】郑中孝;重庆市奉节县规划和自然资源局

【当事人】郑中孝重庆市奉节县规划和自然资源局

【当事人-个人】郑中孝

【当事人-公司】重庆市奉节县规划和自然资源局

【代理律师/律所】赵现昭北京京平律师事务所;冯书国重庆环法律师事务所

【代理律师/律所】赵现昭北京京平律师事务所冯书国重庆环法律师事务所

【代理律师】赵现昭冯书国

【代理律所】北京京平律师事务所重庆环法律师事务所

【法院级别】中级人民法院

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【字号名称】行终字

【原告】郑中孝

【被告】重庆市奉节县规划和自然资源局

【本院观点】争议各方对本案属人民法院行政诉讼受案范围、各方的诉讼主体资格等问题无

异议，本院予以确认，不再赘述。

【权责关键词】行政复议合法违法受案范围质证关联性行政复议行政复议中止维持原判改判

听证

【指导案例标记】0

【指导案例排序】0

【本院查明】另查明，原重庆市奉节县国土资源和房屋管理局与重庆市奉节县规划局于2019

年2月15日合并为重庆市奉节县规划和自然资源局。

【本院认为】本院认为，争议各方对本案属人民法院行政诉讼受案范围、各方的诉讼主体资

格等问题无异议，本院予以确认，不再赘述。 本案中，市政府2014年12月31日作出征收

集体土地批复后，县政府2015年4月发布征收土地公告并予以张贴。县规自局2015年4月

就该次征收土地的拟补偿安置方案予以公布并张贴。经县政府批准同意补偿安置方案后，县

规自局依据《土地管理法实施条例》第二十五条规定，实施征收土地的具体补偿安置工作。

郑中孝房屋位于此次征收土地范围内，县规自局通知该户确认土地、地面附着物等，及领取

补偿款，后在该户拒绝确认、领款情况下，将该款提存。因规定期限内，县规自局与郑中孝

户就征地范围内房屋补偿问题未能达成协议，县规自局对该户作出可供选择的具体补偿安置

方式，并要求该户明确选择安置方式，在规定期限内签订补偿安置协议，且搬迁完毕交出被

征收的土地。但郑中孝户规定期限内未交出土地，县规自局对此调查后，对该户作出限期交

出土地告知书。而郑中孝户仍未在规定时间办理补偿登记，拒不交出土地，违反《土地管理

法》第四十六条中“……被征收土地的所有人、使用人应当在公告规定期限内，持土地权属

证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记"、《土地管理法实施条例》第二十

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五条规定。县规自局对该户作出责令限期交出土地的决定，符合《土地管理法实施条例》第

四十五条规定。 就郑中孝称案涉征地批文及补偿方案尚处行政复议中止阶段，本案应中

止审理，待复议案件结束后再行审理的问题。对此认为，对案件中止审理是人民法院行使审

判权的方式，应由人民法院根据案件具体情况决定。《中华人民共和国土地管理法实施条

例》第二十五条对征地程序进行了规定，并明确征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的

实施。本案审查对象是奉节国土房管局作出的责令交地处理决定，在被诉决定作出的时间节

点，上诉人并未就土地征收补偿方案的标准等问题申请行政复议。因此，对补偿方案的复议

结果不是本案裁判的依据，一审法院不予中止审理并无不当。上诉人对补偿标准的主张可在

对安置补偿方案的复议程序中予以主张。 就郑中孝上诉人主张案涉土地征收行为程序

违法，具体表现为未履行征地听证程序，补偿方案违法，未按上诉人需求进行留地安置，征

地不是为满足公共利益。对此认为，土地征收补偿安置活动由多个行政机关作出的一系列行

为组成，不能在一个案件中予以全面审查，本案审查对象是县规自局作出的责令交地决定，

上述主张不属本案审查范围，可另案主张。 综上，原审法院判决正确。郑中孝的上诉理

由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第

一款第一项之规定，判决如下：

【裁判结果】驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人郑中孝负担。 本

判决为终审判决。

【更新时间】2022-08-20 23:12:10

【一审法院查明】原审法院经审理查明，2014年12月31日，重庆市人民政府（简称市政

府）作出《关于奉节县实施城市规划建设农用地转用和土地征收的批复》（渝府地

[2014]1740号），同意将奉节县朱衣镇五湘社区一社、黄果社区一社、二社、三社集体农用

地28.0170公顷（其中耕地5.3259公顷）转为建设用地并予以征收，另征收集体建设用地

11.9830公顷，共计批准建设用地40.0000公顷。郑中孝位于奉节县朱衣镇黄果村3组的房

屋在批准征收的土地范围内。2015年4月8日，奉节县人民政府（简称县政府）发布《关于

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征收朱衣镇五湘社区黄果社区部分集体土地的通告》（奉节府通[2015]5号），并于2015年

4月10日在朱衣镇黄果社区公示张贴。2015年4月18日，原奉节县国土局（现奉节县规划

和自然资源局，简称县规自局）拟订《关于征收朱衣镇五湘社区黄果社区部分集体土地补偿

安置方案的公告》（奉国土公告[2015]7号），并于2015年4月19日在朱衣镇黄果社区公

示张贴。2015年6月23日，县政府作出《关于同意征收朱衣镇五湘社区黄果社区部分集体

土地补偿安置方案的批复》（奉节府函[2015]128号），同意县规自局拟定的补偿安置方

案。2017年5月11日，为鼓励货币安置，结合目前房屋拆迁的具体情况，县规自局拟订

《关于朱衣镇黄果社区等部分集体土地上房屋拆补偿迁安置补充方案的公告》（奉国土房管

公告〔2017〕21号），并于2017年5月12日在朱衣镇黄果社区公示张贴。2017年5月23

日，县政府作出《关于同意朱衣镇黄果社区等部分集体土地上房屋拆迁补偿安置补充方案的

批复》（奉节府函〔2017〕129号）。2018年3月8日，县规自局向郑中孝送达《奉节县国

土资源和房屋管理局关于限期签订补偿安置协议的通知》（奉国土房管发〔2018〕92号），

告知其可选择的安置补偿方式、补偿金额，并告知逾期不签订补偿安置协议的，将暂按评估

补偿安置方式将补偿安置款共计1659783.61元提存于奉节县公证处账户或黄果社区集体账

户。郑中孝未在规定时间内选择补偿安置方式也未签订补偿安置协议。1659783.61元提存到

奉节县公证处账户（账号X）。2018年11月21日，县规自局向郑中孝送达《关于房屋安置

补偿款到账通知》《关于交地通知》，告知郑中孝已将其安置补偿款1659783.61元提存到奉

节县公证处的事实，并通知其在收到通知之日起3日内拆除房屋、交出房屋使用的集体土

地。郑中孝未在通知规定时间内拆除房屋、交出土地。2019年1月7日，县规自局作出《行

政处理告知书》（奉国土房管〔处理告知〕〔2019〕010701号），并于2019年2月27日向

郑中孝送达，告知其拟将对其作出责令自行拆除占用集体土地修建的房屋及其他建（构）筑

物，交出土地的行政处理决定的事实、理由和依据。2019年3月18日，该局作出《处理决

定》，责令郑中孝在15日内自行拆除占用朱衣镇黄果社区3组集体土地修建的房屋及其他建

（构）筑物、交出土地。并于同日向其进行了送达。郑中孝不服该《处理决定》，提起行政

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诉讼。

【一审法院认为】原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规

定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。《中华人民共和

国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设

征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地……。县规自局继续行使

原县国土局的职权，作为奉节县的土地行政主管部门，具有依法作出责令交出土地行政处理

决定的法定职权。 县规自局提交的《重庆市人民政府关于奉节县实施城市规划建设农用地

转用和土地征收的批复》（渝府地[2014]1740号）、《奉节县人民政府关于征收朱衣镇五湘

社区黄果社区部分集体土地的通告》（奉节府通[2015]5号）、奉节县朱衣镇黄果社区三组

郑中孝房屋与渝府地[2014]1740号征地范围位置结合图等证据，证明郑中孝所有的位于奉节

县朱衣镇黄果社区3组的房屋及建（构）筑物所占用的集体土地在征收的土地范围内。本案

中，征收土地通告上已明确告知被征收土地范围内的被征地拆迁单位及个人，限于2015年4

月30日前自行到奉节县土地房屋征地中心办理补偿登记。郑中孝在限期内未办理补偿登记，

县规自局向其送达了《关于限期签订补偿安置协议的通知》，将相关安置补偿方式、补偿标

准、金额、项目通知了郑中孝，其在规定期限内仍没有签订征地补偿安置协议。镇政府将郑

中孝的安置补偿款提存于奉节县公证处账户。县规自局向郑中孝送达了《关于房屋安置补偿

款到账通知》《关于交地通知》，告知其安置补偿款金额和提存账户，并告知自收到通知之

日起3日内拆除房屋并交出土地，郑中孝在收到该通知后，未领取安置补偿款，也未交出土

地。县规自局向郑中孝送达了《处理告知书》，告知郑中孝拟将对其作出行政处理决定的事

实、理由和依据，并告知其有陈述、申辩和申请听证的权利，郑中孝在规定期限内未要求听

【二审上诉人诉称】郑中孝上诉称，一审法院认定事实不清，适用法律错误，案涉征地行为

程序违法，请求依法改判如其诉讼请求。

郑中孝与重庆市奉节县规划和自然资源局责令限期交出土地决定二审行政判决书

重庆市第二中级人民法院

行政判决书

(2020)渝02行终55号

当事人 上诉人（原审原告）郑中孝。

委托代理人赵现昭，北京京平律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）重庆市奉节县规划和自然资源局，住所地重庆市奉节县西

部新区行政综合办公区某某楼，统一社会信用代码11528M。

法定代表人杨前禄，局长。

委托代理人谢尹辉，该局职工。

委托代理人冯书国，重庆环法律师事务所律师。

审理经过 上诉人郑中孝因责令限期交出土地决定一案，不服重庆市奉节县人民法

院(2019)渝0236行初690号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭

审理了本案。现已审理终结。

一审法院查明 原审法院经审理查明，2014年12月31日，重庆市人民政府（简称

市政府）作出《关于奉节县实施城市规划建设农用地转用和土地征收的批复》（渝府地

[2014]1740号），同意将奉节县朱衣镇五湘社区一社、黄果社区一社、二社、三社集体

农用地28.0170公顷（其中耕地5.3259公顷）转为建设用地并予以征收，另征收集体建

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设用地11.9830公顷，共计批准建设用地40.0000公顷。郑中孝位于奉节县朱衣镇黄果

村3组的房屋在批准征收的土地范围内。2015年4月8日，奉节县人民政府（简称县政

府）发布《关于征收朱衣镇五湘社区黄果社区部分集体土地的通告》（奉节府通[2015]5

号），并于2015年4月10日在朱衣镇黄果社区公示张贴。2015年4月18日，原奉节县

国土局（现奉节县规划和自然资源局，简称县规自局）拟订《关于征收朱衣镇五湘社区

黄果社区部分集体土地补偿安置方案的公告》（奉国土公告[2015]7号），并于2015年

4月19日在朱衣镇黄果社区公示张贴。2015年6月23日，县政府作出《关于同意征收

朱衣镇五湘社区黄果社区部分集体土地补偿安置方案的批复》（奉节府函[2015]128

号），同意县规自局拟定的补偿安置方案。2017年5月11日，为鼓励货币安置，结合目

前房屋拆迁的具体情况，县规自局拟订《关于朱衣镇黄果社区等部分集体土地上房屋拆

补偿迁安置补充方案的公告》（奉国土房管公告〔2017〕21号），并于2017年5月12

日在朱衣镇黄果社区公示张贴。2017年5月23日，县政府作出《关于同意朱衣镇黄果社

区等部分集体土地上房屋拆迁补偿安置补充方案的批复》（奉节府函〔2017〕129号）。

2018年3月8日，县规自局向郑中孝送达《奉节县国土资源和房屋管理局关于限期签订

补偿安置协议的通知》（奉国土房管发〔2018〕92号），告知其可选择的安置补偿方

式、补偿金额，并告知逾期不签订补偿安置协议的，将暂按评估补偿安置方式将补偿安

置款共计1659783.61元提存于奉节县公证处账户或黄果社区集体账户。郑中孝未在规定

时间内选择补偿安置方式也未签订补偿安置协议。1659783.61元提存到奉节县公证处账

户（账号X）。2018年11月21日，县规自局向郑中孝送达《关于房屋安置补偿款到账

通知》《关于交地通知》，告知郑中孝已将其安置补偿款1659783.61元提存到奉节县公

证处的事实，并通知其在收到通知之日起3日内拆除房屋、交出房屋使用的集体土地。

郑中孝未在通知规定时间内拆除房屋、交出土地。2019年1月7日，县规自局作出《行

政处理告知书》（奉国土房管〔处理告知〕〔2019〕010701号），并于2019年2月27

7 / 12

日向郑中孝送达，告知其拟将对其作出责令自行拆除占用集体土地修建的房屋及其他建

（构）筑物，交出土地的行政处理决定的事实、理由和依据。2019年3月18日，该局作

出《处理决定》，责令郑中孝在15日内自行拆除占用朱衣镇黄果社区3组集体土地修建

的房屋及其他建（构）筑物、交出土地。并于同日向其进行了送达。郑中孝不服该《处

理决定》，提起行政诉讼。

本院查明 另查明，原重庆市奉节县国土资源和房屋管理局与重庆市奉节县规划局

于2019年2月15日合并为重庆市奉节县规划和自然资源局。

一审法院认为 原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第

六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。《中

华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，违反土地管理法律、法规规

定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土

地……。县规自局继续行使原县国土局的职权，作为奉节县的土地行政主管部门，具有

依法作出责令交出土地行政处理决定的法定职权。

县规自局提交的《重庆市人民政府关于奉节县实施城市规划建设农用地转用和土

地征收的批复》（渝府地[2014]1740号）、《奉节县人民政府关于征收朱衣镇五湘社区

黄果社区部分集体土地的通告》（奉节府通[2015]5号）、奉节县朱衣镇黄果社区三组郑

中孝房屋与渝府地[2014]1740号征地范围位置结合图等证据，证明郑中孝所有的位于奉

节县朱衣镇黄果社区3组的房屋及建（构）筑物所占用的集体土地在征收的土地范围

内。本案中，征收土地通告上已明确告知被征收土地范围内的被征地拆迁单位及个人，

限于2015年4月30日前自行到奉节县土地房屋征地中心办理补偿登记。郑中孝在限期

内未办理补偿登记，县规自局向其送达了《关于限期签订补偿安置协议的通知》，将相

关安置补偿方式、补偿标准、金额、项目通知了郑中孝，其在规定期限内仍没有签订征

地补偿安置协议。镇政府将郑中孝的安置补偿款提存于奉节县公证处账户。县规自局向

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郑中孝送达了《关于房屋安置补偿款到账通知》《关于交地通知》，告知其安置补偿款

金额和提存账户，并告知自收到通知之日起3日内拆除房屋并交出土地，郑中孝在收到

该通知后，未领取安置补偿款，也未交出土地。县规自局向郑中孝送达了《处理告知

书》，告知郑中孝拟将对其作出行政处理决定的事实、理由和依据，并告知其有陈述、

申辩和申请听证的权利，郑中孝在规定期限内未要求听证。该局依法作出《处理决

定》，责令郑中孝15日内自行拆除占用朱衣镇黄果社区3组集体土地修建的房屋及其他

建（构）筑物，交出土地。综上，县规自局作出的《处理决定》事实清楚、证据充分，

适用法律、法规正确，符合法定程序。郑中孝请求撤销的理由不能成立，依法应予驳

回，判决驳回郑中孝的诉讼请求。

二审上诉人诉称 郑中孝上诉称，一审法院认定事实不清，适用法律错误，案涉征

地行为程序违法，请求依法改判如其诉讼请求。

二审被上诉人辩称 县规自局答辩称，郑中孝拒不交出已被征收土地，违反《土地

管理法》第四十六条、《土地管理法实施条例》第二十五条的规定，属于阻挠国家建设

征用土地的行为，其作出的行政处理决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。原

审法院判决正确，请求二审人民法院判决驳回上诉维持原判。

县规自局举证期限内提交，并在原审庭审中举示如下证据：1.常住人口登记卡；

2.用地许可证；3.《重庆市人民政府关于奉节县实施城市规划建设农用地转用和土地征

收的批复》（渝府地〔2014〕1740号）；4.奉节县实施城市规划项目勘测定界总图；5.

郑中孝房屋与渝府地〔2014〕1740号批复红线位置关系图；6.《奉节县人民政府关于征

收朱衣镇五湘社区黄果社区部分集体土地的通告》（奉节府通〔2015〕5号）;7.张贴奉

节府通〔2015〕5号通告的照片；8.奉节府通〔2015〕5号征地通告张贴证明；9.《奉节

县国土资源和房屋管理局关于征收朱衣镇五湘社区黄果社区部分集体土地补偿安置方案

的公告》（奉国土公告〔2015〕7号）;10.张贴奉国土公告〔2015〕7号公告的照片；11.

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奉节国土房管局补偿安置方案张贴证明；12.《奉节县人民政府关于同意征收朱衣镇五湘

社区黄果社区部分集体土地补偿安置方案的批复》（奉节府函〔2015〕128号）；13.

《奉节县国土资源和房屋管理局关于朱衣镇黄果社区等部分集体土地上房屋拆迁补偿安

置补充方案的公告》（奉国土房管公告〔2017〕21号）；14.张贴奉国土房管公告

〔2017〕21号公告的照片；15.《奉节县人民政府关于同意朱衣镇黄果社区等部分集体土

地上房屋拆迁补偿安置补充方案的批复》（奉节府函〔2017〕129号）；16.《奉节县国

土资源和房屋管理局关于限期签订补偿安置协议的通知》（奉国土房管发〔2018〕92

号）;17.公文送达回证；18.中国工商银行进账单；19.委托银行代发征地补偿款花名

册；20.《奉节县国土资源和房屋管理局关于房屋安置补偿款到账通知》；21.《奉节县

国土资源和房屋管理局关于交地通知》；22.公文送达回证；23.《奉节县国土资源和房

屋管理局行政处理告知书》（奉国土房管﹝处理告知﹞〔2019〕010701号）；24.公文送

达回证；25.奉规资监字[2019]14号《处理决定》；26.公文送达回证；

郑中孝原审庭审中提交了如下证据或依据：1.郑中孝的身份证复印件；2.奉节县

农村建房用地许可证；3.四川省村镇规划建设许可证；4.奉节县朱衣镇基本农田保护区

界碑照片3张；5.中华人民共和国农村土地承包经营权证；6.常住人口登记卡；7.郑祥

与刘路路结婚证复印件；8.奉节县实施城市规划项目勘测定界总图；9.朱衣集镇建成区

公示图；10.周围房价对比图4张；11.《中止行政复议通知书》（渝府复〔2019〕141

号）；12.奉规资监字[2019]14号《处理决定》；13.营业招牌的照片。

原审法院对上述经质证的证据认证认为，郑中孝举示的证据1-3、8、9、12真

实、合法，与本案具有关联性，予以采信；证据5-7、11的真实性县规自局无异议，予

以确认；证据4、10、13不符合证据形式要件，与本案不具有关联性，本院不予采信。

县规自局举示的证据，真实、合法，与本案具有关联性，予以采信。

前述证据，已随案移送本院。经审查，原审法院认证意见正确，本院予以确认。

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本院查明事实与原审法院查明事实无异。

本院认为 本院认为，争议各方对本案属人民法院行政诉讼受案范围、各方的诉讼

主体资格等问题无异议，本院予以确认，不再赘述。

本案中，市政府2014年12月31日作出征收集体土地批复后，县政府2015年4

月发布征收土地公告并予以张贴。县规自局2015年4月就该次征收土地的拟补偿安置方

案予以公布并张贴。经县政府批准同意补偿安置方案后，县规自局依据《土地管理法实

施条例》第二十五条规定，实施征收土地的具体补偿安置工作。郑中孝房屋位于此次征

收土地范围内，县规自局通知该户确认土地、地面附着物等，及领取补偿款，后在该户

拒绝确认、领款情况下，将该款提存。因规定期限内，县规自局与郑中孝户就征地范围

内房屋补偿问题未能达成协议，县规自局对该户作出可供选择的具体补偿安置方式，并

要求该户明确选择安置方式，在规定期限内签订补偿安置协议，且搬迁完毕交出被征收

的土地。但郑中孝户规定期限内未交出土地，县规自局对此调查后，对该户作出限期交

出土地告知书。而郑中孝户仍未在规定时间办理补偿登记，拒不交出土地，违反《土地

管理法》第四十六条中“……被征收土地的所有人、使用人应当在公告规定期限内，持

土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记"、《土地管理法实施

条例》第二十五条规定。县规自局对该户作出责令限期交出土地的决定，符合《土地管

理法实施条例》第四十五条规定。

就郑中孝称案涉征地批文及补偿方案尚处行政复议中止阶段，本案应中止审理，

待复议案件结束后再行审理的问题。对此认为，对案件中止审理是人民法院行使审判权

的方式，应由人民法院根据案件具体情况决定。《中华人民共和国土地管理法实施条

例》第二十五条对征地程序进行了规定，并明确征地补偿、安置争议不影响征收土地方

案的实施。本案审查对象是奉节国土房管局作出的责令交地处理决定，在被诉决定作出

的时间节点，上诉人并未就土地征收补偿方案的标准等问题申请行政复议。因此，对补

偿方案的复议结果不是本案裁判的依据，一审法院不予中止审理并无不当。上诉人对补

偿标准的主张可在对安置补偿方案的复议程序中予以主张。

就郑中孝上诉人主张案涉土地征收行为程序违法，具体表现为未履行征地听证程

序，补偿方案违法，未按上诉人需求进行留地安置，征地不是为满足公共利益。对此认

为，土地征收补偿安置活动由多个行政机关作出的一系列行为组成，不能在一个案件中

予以全面审查，本案审查对象是县规自局作出的责令交地决定，上述主张不属本案审查

范围，可另案主张。

综上，原审法院判决正确。郑中孝的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中

华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：

裁判结果 驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人郑中孝负担。

本判决为终审判决。

落款

审 判 长 蒋乾巽

审 判 员 程鸿声

审 判 员 程 杨

二〇二〇年六月十二日

法官助理 陈 辉

书 记 员 熊雨来

北大法宝1985年创始于北京大学法学院，为法律人提供法律法规、司法案例、学术期刊

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