北京保障性住房规划建设与布局政策研究

2023年4月23日发(作者：深圳装修公司排行)

北京保障性住房规划建设与布局政策研究

2004年，北京市组织编制完成了《北京城市总体规划（2004～2020年）》，2005年1月得

到国务院正式批复，在明确北京城市的性质和定位的同时，提出了“把北京市建设成为我国

宜居城市的典范”的要求。2005～2007年，国务院办公厅转发了建设部等部门关于稳定住

房价格、调整住房供应结构等一系列通知，旨在加强和改善宏观调控，加强土地管理，提高

人民群众的居住和生活质量。而保障性住房的规划与建设，正是将房地产市场调控的政策方

针落到实处的重要内容。

按照市政府2007年公布的《北京“十一五”保障性住房及“两限”商品住房用地布局规

划》，保障性住房是指政府按限定标准、限定价格或租金为本市中低收入住房困难家庭提供

的住房，由廉租住房、经济适用住房和政策性租赁住房构成。“两限房”或“两限商品住

房”，即限房价、限套型普通商品住房，是指经城市人民政府批准，在限制套型比例、限定

销售价格的基础上，以限地价、竞房价的方式，招标确定住房项目开发单位，由中标单位按

照约定标准建设，按照约定价位面向符合条件的居民销售的中低价位、中小套型普通商品住

房。

一 北京保障性住房建设的政策分析

1998年以来，在国家房改政策的指引下，北京市的住房保障体系架构基本形成，主要包括

经济适用住房和廉租住房两部分。经济适用住房主要提供给中低收入的城镇居民以及危旧房

改造、大型基础设施建设搬迁的城镇居民，廉租住房主要是以租金补贴的方式提供给最低收

入的城镇居民。

1.经济适用住房

根据《关于加快北京市经济适用住房建设的若干规定（试行）》、《关于经济适用住房减半

收取行政事业性收费的通知》等政策，经济适用住房的建设，主要通过土地划拨、减半征收

21项行政事业性收费、政府承担小区外基础设施建设、控制开发贷款利率、落实税收政策

等措施，利润控制在3%以下。

申请购买经济适用住房的家庭，须是无房户和未达标户（未达标户是指现住房面积未达到规

定住房补贴面积标准的住户）；城近郊八区城镇居民家庭年收入在6万元（含）以下；远郊

区县可自行制定标准。现行优惠政策实行租售并举。北京市试点政策还建立了“三级审核、

二次公示”的严格审核程序，即居民申请购买经济适用住房，要经过街道、区和市住房保障

管理机构三级审核，以及申请家庭居住地和媒体两次公示后，才能取得购买经济适用住房或

者配租廉租实物住房资格。

经济适用住房属于政策性住房，购房人拥有有限产权。过去享受过福利分房或购买过经济适

用住房的家庭不得再购买经济适用住房。已经购买了经济适用住房的家庭又购买其他住房

的，原经济适用住房由政府按规定回购。购买经济适用住房不满5年，不得直接上市交易，

确需转让的，由政府按照原价格并考虑折旧和物价水平等因素进行回购；而购房满5年的，

购房人可转让经济适用住房，但政府可优先回购；购房人也可向政府交纳土地收益等价款

后，取得完全产权。

首批经济适用房于1998年底开始建设，一直保持着每年开工300万平方米、竣工200万平

方米的开发规模，其特点是由建设主管部门通过招标的方式，选择确定符合资质要求的房地

产开发公司，承担经济适用住房的规划、建设和销售。

2.廉租住房

北京市2001年发布的《北京市城镇廉租住房管理试行办法》规定，廉租住房的供应对象，

具体限定在民政部门登记的享受城市最低生活保障家庭和城镇优抚家庭中人均住房使用面积

7.5平方米以下的住房困难家庭。

北京市政府于2001年8月下发了《北京市城镇廉租住房管理试行办法》，廉租住房政策出

台。采取租金补贴、实物配租、租金减免和租金补贴还贷政策等方式结合的做法，将住房困

难标准定为人均住房使用面积7.5平方米以下，其家庭的配租面积人均10平方米。2005年

11月，北京将申请廉租住房收入标准从低保线提高到人均月收入580元。2005年《关于扩

大北京市廉租住房覆盖面有关问题的通知》中规定，“将具有北京市城镇常住户口、家庭人

均月收入高于北京市城镇最低生活保障标准，但连续一年低于580元，且人均住房使用面积

低于7.5平方米（含）的家庭纳入廉租房的解困范围”。目前新的《北京市城镇廉租住房管

理办法》于2007年6月7日在网上公示，即将出台。

3.存在问题

在经济适用住房的布局与建设方面，主要存在以下问题。一是经济适用房的面积标准、价格

与中低收入家庭的支付能力脱节。部分经济适用住房项目套型面积过大，单套总价较高。据

对经济适用房的价格构成与数据测算，一般地段经济适用房售价应比同等地段商品房低3～

4成，而市场上出售的经济适用房价格，相对于中低收入阶层的购买能力来说明显偏高。二

是销售对象难以控制，一部分经济适用房购买对象是高收入者。北京到2001年初为止，购

买经济适用房的26%为高收入家庭。很多高收入者买到经济适用房以后，不是用来自己住，

而是出租和炒卖，为社会增加了不和谐因素。三是政府对开发商管理难度大。虽然政府主管

部门采取了承诺制、招投标制、限定价格等措施以规范开发商的行为，但由于开发商把利润

放在首位的深层次矛盾没有解决，因而管理难度依然很大。在廉租住房建设方面，政策实施

中也存在一些问题，如对象范围有待扩大，农民工等低收入流动人口也有待廉租房政策的支

持；廉租住房资金来源渠道单一，资金来源以住房公积金增值收入和财政拨款为主；腾退工

作没有法律保障等。

4.将“两限”房纳入住房供应体系

2006年5月29日，建设部等九部委发布了《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》

中提到的“限套型”、“限房价”的普通商品住房，被称作“限价房”。限价房是调控性住

房，而非保障性住房。限价商品房的主要作用是稳定住房价格，防止因价格过快上涨导致城

市住房保障人群规模迅速扩大，超过政府承受能力。“两限房”针对的是北京住房价格上涨

过快，是对当前住房建设体系的重要补充。

2007上半年，北京市已推出8宗“两限房”项目土地，面积约136公顷，规划建设面积约

247万平方米（含配建廉租房11万平方米），相当于全年推出计划的79%。限价房的销售价

格比周边商品房的销售价格要下浮10%到15%。2007年3月30日，北京首批推出113万多

平方米限价房。清河小营限价房项目销售限价为每平方米6600元，红狮涂料厂地块限价房

销售限价为每平方米6200元。限价房在解决普通购房人购房需求的同时，能起到抑制区域

房价的作用。根据首批限价房招标公告中已经明确的内容，购买限价房的购房人必须具备以

下条件：具有本市常住户口；本市中低收入家庭优先；解危排险、险恶环境整治、文保危

改、城中村整治、奥运工程及其配套设施等重点项目的本市被征地、拆迁家庭优先，已经取

得经济适用住房购买资格的家庭如放弃经济适用房购买资格，可以申请购买“中低价位、中

小套型普通商品房”。

二 北京保障性住房建设与规划布局情况

1998年以来，北京房地产业总体上保持了快速健康发展的势头，政府住房保障力度逐步加

大，已经初步形成了由廉租住房、经济适用住房、商品住房三个层次构成的住房供应体系。

截止到2007年2月底，全市批准集中建设经济适用房项目52个，总规模2600多万平方

米，累计开工2197万平方米，销售面积约2000万平方米，解决了约19万户家庭的住房问

题，全市累计约2.6万户家庭享受了廉租房解困政策，其中，租房补贴家庭5081户，实物

配租家庭359户，租金减免家庭约2万户。财政累计投入资金2.9亿元。竣工2076万平方

米，销售面积2029万平方米，约19.2万套，历年保持占新增房屋建设总量的8%～15%之

间。2007年计划推出200万平方米。北京2007年新添廉租房30万平方米。

1.已建经济适用住房规划布局特点

以已规划建设竣工的经济适用住房为例，1998年开始建设经济适用住房初期，主要集中在

城市北部地区。2003年的重点新项目开始向东部、南部和西部扩散。目前北京的经济适用

房项目的分布从数量上说，主要在城市的东部、南部，北部的数量虽然不多，但面积很大，

西部则相对较少。从规模来看，北部的项目有绝对优势，南部丰台区的经济适用房发展相对

较快，正在形成南北平衡的局面。目前统计，1998～2007年75个经济适用房项目中，有9

个分布在城区，55个分布在近郊的4个区，其余11个分布在远郊区。经济适用住房大多数

分布在三环外的地铁、轻轨、环路和快速路等交通主干道的沿线。

规划布局的特点主要有：一是经济适用房居住区项目位置偏远。至2006年竣工的24个项目

中，除少数几个项目位于三环以外、四环以内，其余项目全部在四环以外，其中规模较大的

项目如回龙观、天通苑、北潞园基本上都在远郊区，于是出现了公交线路少、社区设施一时

难以完善配套、工作与生活不便的负面效应。二是部分经济适用房居住区开发规模过大。由

于大型经济适用居住区附近没有能提供就业机会的配套产业，出行难、上学难、就医难等问

题，一直困扰着大型居住区的居民，使得大型经济适用居住区居民难以安居乐业。三是中低

价位经济适用房数量比例偏低。由于在对经济适用房购买对象界定不清、审核标准不严等问

题，经济适用房的设计定位不够合理，前些年的经济适用房有贵族化现象，真正适合中低收

入阶层的住宅数量偏少，令中低收入家庭对经济适用房丧失信心。四是部分经济适用居住区

道路建设滞后，缺乏医疗、卫生、教育等公共设施。居住区周围道路等城市基础设施规划不

配套，居住区内外的通道较少，与城市主要功能区之间通行不畅，给居民生活带来不便。五

是经济适用房居住区的布局与产业调整相脱离。由于新建经济适用房小区附近没有相关的产

业布局，居民缺乏就近的就业渠道，新建小区的居民大都还在旧城区上班，这就形成居民上

下班完全同向出行的现象，增大了城市道路的负荷量。

2.布局规划确定的原则

按照《北京“十一五”保障性住房及“两限”商品住房用地布局规划》，2006～2010年5

年内，“控制规模、保障重点、以区为主、定向建设、完善政策、加强管理”将成为北京市

2006～2010年经济适用住房建设的指导思想。今后北京市经济适用房建设，将由东北向东

南和南部方向转移，将结合新城建设和公共交通规划，适度确定一批经济适用房的建设用

地。在用地布局规划的实施方面提出以下三点意见：一是加强轨道交通沿线建设用地的规划

控制。政府土地储备控制区域内的建设项目，由建设行政主管部门明确保障性住房和“两

限”商品住房的实施主体、类型，规划主管部门在办理规划审批手续时，明确各项规划指标

和具体要求。二是配套建设保障性住房和“两限”商品住房，配建类型和比例由建设主管部

门确定，国土行政主管部门应将上述条件作为土地出让的条件。三是综合利用轨道交通车辆

段及周边用地，将综合考虑各区县需求和远期轨道建设情况，至2010年，各区县（主要为

顺义、昌平、房山及门头沟等）需结合自身发展情况，在新城及规划轨道线周边优先安排保

障性住房和“两限”商品住房。

新增廉租房按照分散布局、相对集中的原则，以配套建设为主，集中建设和分散收购为辅。

配套建设的廉租住房，主要结合经济适用住房、中小套型普通商品住房项目，按照一定比例

配套建设；集中建设的廉租住房，安排在城市交通干线周边、服务设施配套齐全的地区建

设，主要在中心城的东、南、西方位布点。由于涉及廉租房退租等问题，今后尽量不新建，

而是把二手房作为解决廉租房房源缺口的主要渠道。

三 改进北京保障性住房规划布局的政策建议

北京城市总体规划在市域范围内构建了“两轴—两带—多中心”的城市空间结构和布局，改

变了单中心均质发展的状况。保障性住房规划布局不仅要符合城市空间结构调整方向的原

则，充分发挥中心城、新城和镇的辐射带动作用，还要强化轨道交通的引导作用，综合考虑

就业与居住的均衡发展需求，着力引导和促进职住均衡发展。

1.区位选择

以经济适用住房为例，由于经济适用房的售价比同类同区位的商品房低约15%～20%，征地

和拆迁补偿费是决定经济适用房成本的主要因素。经济适用居住区选址，根据土地级差理

论，要建在交通比较便利、具有一定的基础设施、土地等级不是很高的区域。对于城市中心

区位具有很高经济价值的土地，采取行政无偿划拨方式配置这些上地，会造成大量的政府收

入的流失，对土地有偿出让的市场化体制产生较大的冲击。经济适用房的选址，应该是在北

京市中心区的外围，位于城市边缘地带。这里已形成一定规模的就业密集区，经济适用居住

区的中低收入阶层可以就近择业；又可以依赖于城市较完善的基础设施与生活服务设施。同

时，处于城市边缘，区域绿色环境较好，且有一定的发展余地，反过来还可以带动城市周边

薄弱、亟待开发地带的发展。

2.均衡发展

北京的城市发展并不均衡，北部的发展和建设明显比南部的要好。北京的经济适用房主要集

中在北部，人们可选择的余地不大，北部交通网络和公共设施已不堪重负。北京的保障性用

房应转向南部和东部，形成平衡而有序的布局。开发重点应向南城倾斜。南城开发还有很大

空间，一直属于经济适用房开发的薄弱地区，随着多条城市干道的改造完成，以及地铁5号

线的开通，应尽快改善含经济适用房在内的保障性住房分布格局。

3.公交优势

针对目前经济适用居住区公共交通的现状，提供便捷快速的公共交通是中低收入群体择居的

重要条件，也是经济适用居住区选址必须考虑的因素之一。发展大容量的快速公共交通设

施，可为远离城市中心区的中低收入阶层提供低廉便捷的出行方式。从区域土地利用的角度

来看，轨道交通沿线的土地是含金量最多的地带。城市轨道交通是带动城市住宅郊区化发展

的最主要手段，轨道交通作为大容量的交通方式，解决了特定区域的可达性。在轨道周边沿

线划定控制区，安排一定比例建设保障性住房，利用轨道线路车辆段和停车场建设，适当提

高轨道沿线土地使用强度。研究表明，步行理想的距离范围是600～800米，这就确定了一

般轨道交通车站的服务半径，车站的位置靠近居住区较为理想。经济适用房在轨道沿线布局

规划，以两公交站地距离以内为合适，便于步行、自行车交通与轨道交通的接驳。周边较近

地区可以辅以商业服务设施。

4.创新布局

针对保障性住房建设的现状，应改变目前以住宅小区的模式，创新建设“新街坊”居住区。

“新街坊”分为“城市街坊”和“小区内街坊”。通过“城市街坊”可以加密城市街道路

网，并以城市街道将大面积居住区分隔成不同的邻里单元，缩小居住区的规模。这种规划格

局适于旧城区的分期、分片的开发建设。“小区内街坊”是以小区内的院落或组团作为邻里

单元，道路自成体系，除主要出入口与城市道路相通外，其他道路（街区）不与城市道路直

接连通。小区内的街区在空间尺度上与城市街区存在较大差异，“小区内街坊”可采取周边

围合和封闭管理的方式，增强住区防卫能力，并形成尺度适宜的公共院落空间，为居民提供

舒适、安全的交往场所。

5.配套建设

北京城市总体规划确定了积极探索小规模渐进式的城市更新模式，因此旧城区原则上应不再

新增廉租房建设用地。结合历史文化保护区试点和部分低层、多层限制建设区内的危改项

目，通过有机更新的方式，逐步改善旧城居住条件。配套建设的廉租房，主要结合经济适用

住房、中小套型普通商品住房项目，按照一定比例配套建设。按照“捆绑”的建设模式，廉

租房同经济适用房小区、限价房一起布局，分布于全市中低收入家庭相对集中的各个区域。

这不仅可以避免大规模集中安置廉租房租住家庭而造成“贫民窟”现象，又可将符合廉租住

房条件的家庭相对集中于各住宅小区中安置，便于工作人员进行帮扶、管理等工作。小集

中、大分散，这样点更多一些，对居民需求的方位、区位选择会更灵活一些。既然不能在城

区内大规模兴建廉租房，而选择郊区建廉租房又加重住户的交通负担，因此，新建的廉租

房，应该分布在交通走廊两侧，保证这部分人通过城市公共交通可以解决出行问题。越是廉

租房家庭，越离不开公共交通。

6.混合居住

“社区混合、邻里同质”的新规划布局理念，有利于在尊重居住者合理住所选择权利的基础

上，推动社会各阶层的融合与发展。商品房和经济适用房以组团为单位相对独立，在大居住

区范围内的混合，使不同收入阶层的人既能相对独立，又有机会互助和交流。不同收入阶层

混合居住的主要优点，在于通过中高收入群体的影响，可改变低收入群体的行为模式。从社

会公平的价值观来看，低收入者应该与高收入者享有同等的生存与发展条件。不同收入阶层

混合居住的模式，为低收入居民提供了平等的外部社会经济环境，通过中高收入居民的信息

网络及新环境的社会观念影响，为自身社会经济能力的提升创造了同等的外部机遇。

但是，阶层差异越大，对居住要素的需求差异就越大。贫困的人群和高收入阶层在一个小区

和谐居住是乌托邦式的理想。两个阶层的人如果收入和社会地位差异过大，生活方式过于迥

异，低收入家庭的附属地位被凸现，社区潜移默化的作用也会降低。按照国外的经验，低收

入住宅在混住区的比例大约为20%～25%左右。这个低比例的原因，主要来自盈利的需要和

商品房销售的需要。如果商品房建设包含低收入住宅一并开发，首先要保证开发商在商品房

建设以及低收入住宅建设后的盈利，而盈利的主要部分来自于非低收入住宅的商品住宅销

售。只有销售额和盈利额到达一定的数量，才能使开发商“有余力”来建设低收入住宅。

从中低收入家庭的角度来看，他们对于公共交通的依赖性很强，如果居住地距离工作地点太

远，给上下班带来很大的时间成本，而城郊结合部，公共交通方便，随着北京地铁线路的建

设，中低收入家庭依赖的轨道交通也会逐渐完善。因此，混住的两个阶层在这样的选址环境

下有一定的契合点，为将来混住居住区实现的可行性，打好了基础。

-全文完-