杭州市江干区人民政府、任月英、邹飞等民政行政管理(民政)二审行政判决

杭州市江干区人民政府、任月英、邹飞等民政行政管理(民政)

二审行政判决书

【案由】行政 行政行为种类 行政合同 行政 行政行为种类 行政补偿

【审理法院】浙江省高级人民法院

【审理法院】浙江省高级人民法院

【审结日期】2020.05.28

【案件字号】(2020)浙行终821号

【审理程序】二审

【审理法官】张榆马良骥李竺娉

【审理法官】张榆马良骥李竺娉

【文书类型】判决书

【当事人】杭州市江干区人民政府;任月英;邹飞;邹阿荣

【当事人】杭州市江干区人民政府任月英邹飞邹阿荣

【当事人-个人】任月英邹飞邹阿荣

【当事人-公司】杭州市江干区人民政府

【代理律师/律所】江旭浙江几丰律师事务所;崔克海北京泰维律师事务所

【代理律师/律所】江旭浙江几丰律师事务所崔克海北京泰维律师事务所

【代理律师】江旭崔克海

【代理律所】浙江几丰律师事务所北京泰维律师事务所

【法院级别】高级人民法院

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【字号名称】行终字

【原告】杭州市江干区人民政府;邹阿荣

【被告】任月英;邹飞

【本院观点】本案的争议焦点为被诉补偿安置协议及补充协议的效力应当如何认定。

【权责关键词】合法第三人关联性合法性维持原判改判

【指导案例标记】0

【指导案例排序】0

【历审文书】

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2""00502""0050214"]"IsHaveEng":0"LastInstanceDate":"2020.03.04""CaseFlag":"(2019)

浙01行初531号""Title":"任月英等与杭州市江干区人民政府房屋征收补偿行政协议纠纷案

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决书

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【本院查明】经审查，本院对原审判决认定的事实予以确认。

【本院认为】本院认为，本案的争议焦点为被诉补偿安置协议及补充协议的效力应当如何认

定。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第二项规定，恶意串通，损害国家、集体或

者第三人利益的，合同无效。本案中，被上诉人任月英与原审第三人邹阿荣当时已经离婚并

分家析产，生效民事判决判定邹阿荣、任月英、邹飞对案涉房屋合法部分各享有五分之一的

所有权。上诉人江干区政府在经调查明知案涉房屋权属状况的情况下，因与任月英多次协商

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不成，转而委托城投公司单独与邹阿荣签订补偿协议和补充协议，主观存在恶意，行政目的

不当。同时，邹阿荣亦明知其无权就案涉房屋整体进行处分，仍与城投公司签订协议，对损

害他人权益持放任态度。故案涉协议双方构成恶意串通，损害第三人利益，该协议应认定为

无效。同时，由于被诉协议对案涉房屋的补偿费、搬家补贴费、“住改非"补贴、签约腾空奖

励费等款项均系按户计算发放，故原审判决以协议相关条款之间具有紧密联系、无法剥离为

由，确认除补充协议第三条中给予邹阿荣户内重大疾病人员的一次性补贴条款外，其余均无

效，处理结果并无不当。综上，上诉人提出的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予采

纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

【裁判结果】驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人杭州市江干区人民

政府负担。 本判决为终审判决。

【更新时间】2022-09-25 12:17:48

【一审法院查明】原审法院经审理查明：任月英与邹阿荣于1986年1月11日结婚，婚后生

育儿子邹飞，双方后经法院判决离婚。2006年7月20日，杭州市江干区人民法院作出

（2006）江九民一初字第113号民事判决，对杭州市江干区的房屋进行分家析产，确认任月

英、邹飞对该房屋合法部分各享有五分之一所有权，并就案涉房屋的具体使用进行了分割。

2015年11月20日，邹阿荣与杭州市城东新城建设投资有限公司（以下简称城投公司）签订

了集住货（2015）5029340019号《杭州市征收集体所有土地房屋补偿安置协议书》。同日，

双方还签订了编号为集住实（xxx）xxx号补充协议，两份协议共同约定了对云峰社区二区32

号房屋全部应补偿面积的补偿、补贴费用，并约定由邹阿荣领取该房屋的全部补偿款。《补

充协议》第三条还约定，经核定给予邹阿荣户内属重大疾病人员一次性补贴计5万元。补偿

协议主要内容为：1.乙方（邹阿荣）房屋坐落彭埠街道云峰二区32号，房屋用途为住宅，实

际丈量面积为843.81平方米。2.乙方房屋和地面附属物按照杭政办函［2009］123号文件进

行评估，房屋补偿费合计人民币1420000元。3.过渡方式及临时过渡费计发，自行过渡，过

渡期限两年，临时过渡费按照2人计发，按照每人每月600元标准计发，合计人民币28800

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元。搬家补贴费2400元。甲方（城投公司）一次性补贴乙方“住改非"贴补费人民币150000

元。生活贴补费按照2人计发合计21600元。乙方在规定期限内签约，甲方向乙方支付签约

奖励费每人4000元，按照2人计发，共计人民币8000元。另一次性支付按时丈量签约奖励

8万元、按时腾房奖励5万元、提前签约和腾房奖励10万元，以上奖励共计230000元。乙

方搬迁完毕并将腾空房屋交与甲方，甲方将以上第2-5条款项支付给乙方。合计安置人口为

2人，邹阿荣及陈桂芳。其中邹阿荣选择货币安置，陈桂芳选择调产安置。甲方合计安置乙

方建筑面积110平方米，其中乙方货币化安置面积、调产安置面积各为55平方米。同日，邹

阿荣与城投公司签订补充协议，另行约定，因乙方房屋属有顶部琉璃瓦，一次性补贴计3万

元。2015年12月4日，邹阿荣领取了补偿款1890800元（其中预留购房款14万元在支付金

额中扣除）。另查明：2015年6月26日，江干区政府作出《杭州市江干区人民政府关于明

确杭州市城东新城建设投资有限公司为钱江新城沪杭高速公路西侧防护绿地等25个项目补偿

人的复函》（江政函［2015］20号），指定城投公司为钱江新城四堡单元、七堡单元Ａ-Ｒ

21／Ｃ2-01地块项目的补偿人。杭州市××××街道云峰二区32号房屋在该项目范围内。

任月英、邹飞不服，提起本案诉讼，请求确认被告与第三人签订的集住货（2015）

5029340019号《杭州市征收集体所有土地房屋补偿安置协议书》及补充协议无效。

【一审法院认为】原审法院认为，《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》第五条规定，

本条例所称补偿人是指市、区人民政府设立或者指定的实施征地房屋补偿工作的机构；被补

偿人是指被征收土地涉及补偿的房屋及其附属物的合法所有权人。本案城投公司经江干区政

府指定成为案涉钱江新城四堡单元、七堡单元Ａ-Ｒ21／Ｃ2-01地块项目的补偿人。其与被

补偿人签订的征地房屋补偿安置协议，属于行政协议。江干区政府作为补偿人的指定机关，

系本案适格被告。关于案涉行政协议的合法性。根据《中华人民共和国合同法》第五十一条

规定，无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权

的，该合同有效。本案中，任月英、邹飞系杭州市××××街道云峰某某某某房屋的共有权

人。邹阿荣以自己的名义同城投公司签订的集住货（2015）5029340019号《杭州市征收集体

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所有土地房屋补偿安置协议书》和编号为集住实（2015）5029340019号的《补充协议》，处

分了任月英、邹飞的财产，构成无权处分。因该行为没有得到权利人的追认，且邹阿荣在订

立协议后也未取得处分权，故集住货（2015）5029340019号《杭州市征收集体所有土地房屋

补偿安置协议书》和编号为集住实（2015）5029340019号的《补充协议》构成无权处分。鉴

于上述协议相关条款之间具有紧密的内在联系，无法予以剥离，除《补充协议》第三条中给

予邹阿荣户内重大疾病人员的一次性补贴条款外，其余均应确认无效。综上，依据《中华人

民共和国合同法》第五十一条之规定，判决确认邹阿荣与城投公司于2015年11月20日签订

的集住货（2015）5029340019号《杭州市征收集体所有土地房屋补偿安置协议书》无效，编

号为集住实（2015）5029340019号《补充协议》无效（第三条除外）。

【二审上诉人诉称】江干区政府上诉称：1.案件事实。案涉房屋位于杭州市江干区，土地性

质为集体土地。2006年1月4日，任月英与邹阿荣经法院判决离婚。2006年7月20日，经

法院分家析产，两被上诉人对案涉房屋合法部分享有份额。2006年9月21日，邹阿荣户与

任月英户分户，邹阿荣户户内人员为邹妙云（邹阿荣之父）、杭阿花（邹阿荣之母）、邹阿

荣（户主），户籍地址为杭州市江干区；任月英户户内人员为任月英（户主）、邹飞，户籍

地址为杭州市江干区。2009年7月27日，陈桂芳因夫妻投靠由浙江省内迁入邹阿荣户。邹

妙元、杭阿花分别于2007年12月26日、2012年5月16日死亡注销户口。2015年10月20

日，因钱江新城四堡单元、七堡单元Ａ-Ｒ21／Ｃ2-01地块项目建设需要，杭州市国土资源

局作出杭土资（江）房补字［2015］029号《征地房屋补偿实施方案》，案涉房屋位于征收

范围内。2015年11月20日，该户户主邹阿荣代表该户与补偿人城投公司签订《杭州市征收

集体所有土地房屋补偿安置协议书》及《补充协议》，并领取了全部款项。另，2015年6月

26日，经上诉人同意，城投公司成为案涉项目的补偿人。2.原审法院在判决书中认定案涉补

偿安置协议、补充协议条款之间具有紧密的内在联系，无法剥离，从而确认协议整体无效，

属事实认定不清，适用法律错误。首先，拆迁补偿的原则是“一房一户"原则。本案特殊情况

为“一房两户"，分别为主户原审第三人邹阿荣户及两被上诉人独立分户。案涉房屋虽经分家

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析产判决后进行了分割，但该分割系家庭内部财产分割，案涉房屋价值的整体补偿仅需体现

在补偿人与主户签订补偿安置协议中，至于两被上诉人基于本次征收可得的过渡费、补贴款

等款项及由补偿人安置的建筑面积，两被上诉人可与补偿人另行签订补偿安置协议。其次，

合同法第五十六条规定：“合同部分无效，不影响其他部分效力的，其他部分仍然有效。"案

涉补偿安置协议条款可进行区分，即使认定邹阿荣存在无权处分的行为，也仅是涉及无权处

分部分的条款无效，而非整个协议无效。涉及两被上诉人利益的条款仅为补偿安置协议的第

二条（房屋补偿费）、第四条（搬家补贴费）、第五条第（一）款（“住改非"贴补费）、第

五条第（四）款“签约、腾空奖励费"及第六条（费用合计）。案涉补偿安置协议系由邹阿荣

及城投公司自愿签订，该协议中其余条款均仅涉及邹阿荣个人权益，该部分应当合法有效。

综上，原审判决事实认定不清，适用法律错误，请求撤销原审判决，依法改判。

杭州市江干区人民政府、任月英、邹飞等民政行政管理(民政)二审行政判决书

浙江省高级人民法院

行政判决书

(2020)浙行终821号

当事人 上诉人（原审被告）杭州市江干区人民政府，住所地浙江省杭州市庆春东

路某某。

法定代表人楼建忠，区长。

委托代理人姚李燕，杭州市江干区司法局工作人员。

委托代理人江旭，浙江几丰律师事务所律师。

被上诉人（原审原告）任月英。

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被上诉人（原审原告）邹飞。

两被上诉人共同委托代理人崔克海，北京泰维律师事务所律师。

原审第三人邹阿荣。

审理经过 任月英、邹飞诉杭州市江干区人民政府（以下简称江干区政府）征收补

偿行政协议一案，浙江省杭州市中级人民法院于2020年3月4日作出（2019）浙01行

初531号行政判决。江干区政府不服，向本院提出上诉。本院于2020年4月21日立案

受理后，依法组成合议庭，并于同年5月7日进行了调查。上诉人江干区政府的委托代

理人江旭，被上诉人邹飞及两被上诉人共同委托代理人崔克海参加调查。本案现已审理

终结。

一审法院查明 原审法院经审理查明：任月英与邹阿荣于1986年1月11日结婚，

婚后生育儿子邹飞，双方后经法院判决离婚。2006年7月20日，杭州市江干区人民法院

作出（2006）江九民一初字第113号民事判决，对杭州市江干区的房屋进行分家析产，

确认任月英、邹飞对该房屋合法部分各享有五分之一所有权，并就案涉房屋的具体使用

进行了分割。2015年11月20日，邹阿荣与杭州市城东新城建设投资有限公司（以下简

称城投公司）签订了集住货（2015）5029340019号《杭州市征收集体所有土地房屋补偿

安置协议书》。同日，双方还签订了编号为集住实（xxx）xxx号补充协议，两份协议共

同约定了对云峰社区二区32号房屋全部应补偿面积的补偿、补贴费用，并约定由邹阿荣

领取该房屋的全部补偿款。《补充协议》第三条还约定，经核定给予邹阿荣户内属重大

疾病人员一次性补贴计5万元。补偿协议主要内容为：1.乙方（邹阿荣）房屋坐落彭埠

街道云峰二区32号，房屋用途为住宅，实际丈量面积为843.81平方米。2.乙方房屋和

地面附属物按照杭政办函［2009］123号文件进行评估，房屋补偿费合计人民币1420000

元。3.过渡方式及临时过渡费计发，自行过渡，过渡期限两年，临时过渡费按照2人计

发，按照每人每月600元标准计发，合计人民币28800元。搬家补贴费2400元。甲方

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（城投公司）一次性补贴乙方“住改非"贴补费人民币150000元。生活贴补费按照2人

计发合计21600元。乙方在规定期限内签约，甲方向乙方支付签约奖励费每人4000元，

按照2人计发，共计人民币8000元。另一次性支付按时丈量签约奖励8万元、按时腾房

奖励5万元、提前签约和腾房奖励10万元，以上奖励共计230000元。乙方搬迁完毕并

将腾空房屋交与甲方，甲方将以上第2-5条款项支付给乙方。合计安置人口为2人，邹

阿荣及陈桂芳。其中邹阿荣选择货币安置，陈桂芳选择调产安置。甲方合计安置乙方建

筑面积110平方米，其中乙方货币化安置面积、调产安置面积各为55平方米。同日，邹

阿荣与城投公司签订补充协议，另行约定，因乙方房屋属有顶部琉璃瓦，一次性补贴计3

万元。2015年12月4日，邹阿荣领取了补偿款1890800元（其中预留购房款14万元在

支付金额中扣除）。另查明：2015年6月26日，江干区政府作出《杭州市江干区人民政

府关于明确杭州市城东新城建设投资有限公司为钱江新城沪杭高速公路西侧防护绿地等

25个项目补偿人的复函》（江政函［2015］20号），指定城投公司为钱江新城四堡单

元、七堡单元Ａ-Ｒ21／Ｃ2-01地块项目的补偿人。杭州市××××街道云峰二区32号

房屋在该项目范围内。任月英、邹飞不服，提起本案诉讼，请求确认被告与第三人签订

的集住货（2015）5029340019号《杭州市征收集体所有土地房屋补偿安置协议书》及补

充协议无效。

一审法院认为 原审法院认为，《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》第五条

规定，本条例所称补偿人是指市、区人民政府设立或者指定的实施征地房屋补偿工作的

机构；被补偿人是指被征收土地涉及补偿的房屋及其附属物的合法所有权人。本案城投

公司经江干区政府指定成为案涉钱江新城四堡单元、七堡单元Ａ-Ｒ21／Ｃ2-01地块项目

的补偿人。其与被补偿人签订的征地房屋补偿安置协议，属于行政协议。江干区政府作

为补偿人的指定机关，系本案适格被告。关于案涉行政协议的合法性。根据《中华人民

共和国合同法》第五十一条规定，无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或者无处

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分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效。本案中，任月英、邹飞系杭州市

××××街道云峰某某某某房屋的共有权人。邹阿荣以自己的名义同城投公司签订的集

住货（2015）5029340019号《杭州市征收集体所有土地房屋补偿安置协议书》和编号为

集住实（2015）5029340019号的《补充协议》，处分了任月英、邹飞的财产，构成无权

处分。因该行为没有得到权利人的追认，且邹阿荣在订立协议后也未取得处分权，故集

住货（2015）5029340019号《杭州市征收集体所有土地房屋补偿安置协议书》和编号为

集住实（2015）5029340019号的《补充协议》构成无权处分。鉴于上述协议相关条款之

间具有紧密的内在联系，无法予以剥离，除《补充协议》第三条中给予邹阿荣户内重大

疾病人员的一次性补贴条款外，其余均应确认无效。综上，依据《中华人民共和国合同

法》第五十一条之规定，判决确认邹阿荣与城投公司于2015年11月20日签订的集住货

（2015）5029340019号《杭州市征收集体所有土地房屋补偿安置协议书》无效，编号为

集住实（2015）5029340019号《补充协议》无效（第三条除外）。

二审上诉人诉称 江干区政府上诉称：1.案件事实。案涉房屋位于杭州市江干区，

土地性质为集体土地。2006年1月4日，任月英与邹阿荣经法院判决离婚。2006年7月

20日，经法院分家析产，两被上诉人对案涉房屋合法部分享有份额。2006年9月21

日，邹阿荣户与任月英户分户，邹阿荣户户内人员为邹妙云（邹阿荣之父）、杭阿花

（邹阿荣之母）、邹阿荣（户主），户籍地址为杭州市江干区；任月英户户内人员为任

月英（户主）、邹飞，户籍地址为杭州市江干区。2009年7月27日，陈桂芳因夫妻投靠

由浙江省内迁入邹阿荣户。邹妙元、杭阿花分别于2007年12月26日、2012年5月16

日死亡注销户口。2015年10月20日，因钱江新城四堡单元、七堡单元Ａ-Ｒ21／Ｃ2-01

地块项目建设需要，杭州市国土资源局作出杭土资（江）房补字［2015］029号《征地房

屋补偿实施方案》，案涉房屋位于征收范围内。2015年11月20日，该户户主邹阿荣代

表该户与补偿人城投公司签订《杭州市征收集体所有土地房屋补偿安置协议书》及《补

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充协议》，并领取了全部款项。另，2015年6月26日，经上诉人同意，城投公司成为案

涉项目的补偿人。2.原审法院在判决书中认定案涉补偿安置协议、补充协议条款之间具

有紧密的内在联系，无法剥离，从而确认协议整体无效，属事实认定不清，适用法律错

误。首先，拆迁补偿的原则是“一房一户"原则。本案特殊情况为“一房两户"，分别为

主户原审第三人邹阿荣户及两被上诉人独立分户。案涉房屋虽经分家析产判决后进行了

分割，但该分割系家庭内部财产分割，案涉房屋价值的整体补偿仅需体现在补偿人与主

户签订补偿安置协议中，至于两被上诉人基于本次征收可得的过渡费、补贴款等款项及

由补偿人安置的建筑面积，两被上诉人可与补偿人另行签订补偿安置协议。其次，合同

法第五十六条规定：“合同部分无效，不影响其他部分效力的，其他部分仍然有效。"案

涉补偿安置协议条款可进行区分，即使认定邹阿荣存在无权处分的行为，也仅是涉及无

权处分部分的条款无效，而非整个协议无效。涉及两被上诉人利益的条款仅为补偿安置

协议的第二条（房屋补偿费）、第四条（搬家补贴费）、第五条第（一）款（“住改非"

贴补费）、第五条第（四）款“签约、腾空奖励费"及第六条（费用合计）。案涉补偿安

置协议系由邹阿荣及城投公司自愿签订，该协议中其余条款均仅涉及邹阿荣个人权益，

该部分应当合法有效。综上，原审判决事实认定不清，适用法律错误，请求撤销原审判

决，依法改判。

二审被上诉人辩称 任月英、邹飞答辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正

确，判决结果适当。案涉协议相关条款之间具有关联性，无法将部分条款剥离出来认定

有效。且案涉协议的签订主体是城投公司，不具有行政主体资格。协议第一条明确“乙

方房屋坐落彭埠街道云峰二区32号，房屋用途为住宅，实际丈量面积是843.81平方米

"。这个面积是包含了整栋房屋的面积，包含了被上诉人的份额。上诉人完全可以与邹阿

荣另行签订协议，浙江高院（2019）浙行终1725号行政判决亦是认定协议全部无效。请

求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持原审判决。

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本院查明 经审查，本院对原审判决认定的事实予以确认。

本院认为 本院认为，本案的争议焦点为被诉补偿安置协议及补充协议的效力应当

如何认定。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第二项规定，恶意串通，损害国

家、集体或者第三人利益的，合同无效。本案中，被上诉人任月英与原审第三人邹阿荣

当时已经离婚并分家析产，生效民事判决判定邹阿荣、任月英、邹飞对案涉房屋合法部

分各享有五分之一的所有权。上诉人江干区政府在经调查明知案涉房屋权属状况的情况

下，因与任月英多次协商不成，转而委托城投公司单独与邹阿荣签订补偿协议和补充协

议，主观存在恶意，行政目的不当。同时，邹阿荣亦明知其无权就案涉房屋整体进行处

分，仍与城投公司签订协议，对损害他人权益持放任态度。故案涉协议双方构成恶意串

通，损害第三人利益，该协议应认定为无效。同时，由于被诉协议对案涉房屋的补偿

费、搬家补贴费、“住改非"补贴、签约腾空奖励费等款项均系按户计算发放，故原审判

决以协议相关条款之间具有紧密联系、无法剥离为由，确认除补充协议第三条中给予邹

阿荣户内重大疾病人员的一次性补贴条款外，其余均无效，处理结果并无不当。综上，

上诉人提出的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行

政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

裁判结果 驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人杭州市江干区人民政府负担。

本判决为终审判决。

落款

审判长 张 榆

书记员 吴 琳

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