调研报告：关于北京历史街区保护与改造的调查和思考
北京旧城大量存在的历史街区，保留着不同历史时期的文化和建筑，承载着丰富的城市功能与大量的居住人口，是北京作为历史文化名城的重要组成部分。从新中国成立初期至今，北京历史街区保护和更新改造的理念、内容、方式和方法都在发生变化，保护与改造一直处在矛盾不断产生和不断调适的过程中，但改善民生始终是贯穿其中的一条主线。随着城市化进程的推进，通过吸取以往不同发展阶段的经验教训，北京市加快了历史街区保护和更新改造的步伐，保护和改造工作进入一个新阶段。总结不同时期的历史街区改造经验，面对国际化大都市建设的新要求，无论是北京旧城整体风貌保护，延续历史街区的社会结构与活力，还是城市功能更新和社会经济发展，贯彻以人为本民生优先的发展理念，都有许多值得深入探讨的问题。
一、建国初期从保存古都风貌到让位城市经济建设
历史街区集中的旧城是北京城市的核心地带，作为首都功能核心区承担了政治、经济、文化等诸多重要的城市功能，也是北京市人口居住密度最高的地区。新中国成立初期，国家经济建设刚刚起步，北京市的房屋和人口问题并不十分突出。面对“梁陈方案”和以旧城为中心的
城市建设，北京总体规划确立了以旧城为中心的发展战略，充分利用历史文化街区内的传统建筑，在旧城改造的基础上建设新首都。在国家财力有限的情况下，北京政府将城市建设的重点集中在市政建设、道路交通、大型公共建设等方面，对住房的建设和维护则放到了次要地位。
自20世纪50年代开始，北京几次编制和调整城市总体规划，提出保护北京城的古都风貌，要求“对古代遗留下来的建筑物采取有的保护、有的拆除、有的迁移、有的改建，区别对待的方针”。（北京市规划委员会：“北京古都风貌保护的历史沿革”，《北京观察》2004年第9期）此时针对古都风貌保护的争议，突出集中在牌楼和城墙的存废，建筑物的外观和样式等几个方面。但在贯彻1956年中央成都会议精神的形势下，北京市明显加快了旧城改建速度的部署，主要采用就地改造、插建和占用空地的方式，在一些王府和保存较好的四合院，着手成立各级行政办公机构。大量的行政办公职能安排在北京旧城区，传统的历史街区风貌开始发生变化。在明确的政策导向指引下，北京作为生产性城市开始大力发展工业，以就近解决居民的就业问题。随着大量居民进入旧城，北京历史街区开始新一轮的社会变革，保护北京城古都风貌的政策取向，不得不让位于城市经济建设的需要。从新中国成立初期到20世纪60年代中期，尽管政府期望能通过历史街区的改造提高居民生活水平，
但由于客观条件和公共财力的限制，真正实施改造的只有十年国庆工程的少数地段，建设总量相对较小。20世纪60、70年代开始，随着城市人口的增长，北京住房需求激增，一系列以解危解困为目的的应对性住房建设项目应运而生。政府采取经租房等方式，将大量新增人口安置并挤进私人住宅和院落。随着人口持续增长，特别是大量“知青”返城后使住房变得更加困难，政府只好鼓励单位和居民采取“见缝插针”“滚雪球”等方式，以房屋加建、改建等增加容积率的方式来解决居住问题。由此，传统的历史街区一点点被挤占，胡同四合院也慢慢演变成大杂院。由于对历史街区的保护理念得不到真正落实，这种局部性蚕食逐渐扩大，不断改变北京城原有的城市空间布局。因房租低廉，很难做到以租养房，房管部门只能勉强维持运转，历史街区内市政基础设施紧张，居住矛盾开始显现，危房大量增加，加剧了历史街区建筑密度和风貌损毁程度，增加了拥挤程度和保护难度，也为以后的大规模危旧房屋改造埋下了伏笔。
新中国成立之后的前三十年，在首都北京的各类城市规划中，受各种因素和条件的制约，对历史文化资源的重要性缺乏充分的认识。在这个时期，北京旧城形成了日后社会结构和空间结构的基础，城市中心的功能开始多元化，但由于城市建设的总体规模有限，历史街区整体风貌变化不大。在1982年的国家总体规划中，国务院公布了第一批24个历史文化名
城的名单，北京市排在首位。但此时的保护对象还更多表现在文物保护方面，新中国成立三十年以来缺乏保护意识的应急式改造，导致历史街区出现了大量的危旧房屋。随后不久，北京城便开始更大规模的城市建设和改造。
二、“危”“旧”不分，历史街区大规模的危旧房改造
北京历史街区整体大规模改造始于20世纪80年代中后期，这是改革开放以来北京旧城更新改造的第一个阶段，也是由政府行政干预的大拆大建时期。此时历史街区的突出矛盾是房屋面积、数量与功能不能满足日益增长的居民需求，街区居民强烈要求住房改造。政府也试图通过改良建筑形式和改善基础设施，提高人均居住面积，进而提升居住质量。
1986年，在国务院公布第二批历史文化名城之际，历史街区的概念也正式出台，随之迎来的是全国各大城市对于历史街区的保护和改造热潮。1987年左右，东城区菊儿胡同、西城区小后仓和原宣武区东南园三个典型街区，率先作为危旧房改造的试点，拉开了北京历史街区更新改造的序幕。这些试点项目由政府主导，非常注重社会效益，但由于资金有限而进展缓慢，更新改造的规模并不大。1988年起，我国修改宪法和土地管理法，承认土地出租，土地使用权可以转让，尤其是1990年以后土地作为生产要素进入市场，对于城市建设
和发展产生根本性影响。随着我国“城市革命”的来临，北京经济社会进入快速发展阶段，资本市场展现出前所未有的活力，房地产市场开始兴起，历史街区也因此进入整体性大规模更新改造时期。
伴随着土地使用制度的变革，在政府与资本市场的主导下，北京旧城区位优势越发明显，成为房地产开发商纷纷争夺开发的“黄金地段”。而1990年的北京市旧城危旧房屋中，危房约占1/3，政府为了吸引资金和改善城市面貌，也急需建设和改造旧城，正是在这样的背景下，拉开了北京市大规模危旧房改造的序幕。而与此同时，历史街区保护工作也在旧城展开，1990年北京市政府将旧城内包括南锣鼓巷、什刹海、国子监等在内的25个街区，划定为历史文化保护街区，并提出了保护与改造的具体要求，这一举措被称为“国内首创”。（单霁翔：《历史文化街区保护》，天津大学出版社2015年版，第24页）随后，一系列历史文化街区保护规划相继出台。1993年北京市政府推出城市总体规划，第一次比较系统地编制了历史文化名城保护方案，从文物保护单位切入，到历史文化保护区再到历史文化名城的整体保护，共三个维度层层展开。这次的城市规划虽然是保护理念的一次重要提升，但是与90年代大规模的危旧房改造相比，历史街区的保护工作依旧进展缓慢，更多还是停留在图纸规划层面，其改造速度和规模远远超过保护的力度。尽管这一时期旧城大规模改
造的出发点，是为了改善历史街区居民的生活条件，也在一定程度上缓解了历史街区尖锐的居住面积、居住质量和居住环境的问题。但从历史风貌保护的角度看并不理想，一大批斩断城市历史文化积淀的多层建筑拔地而起，破坏了历史街区传统的街巷格局、空间肌理和建筑形态，造成了传统文化的断裂和独特性的丧失。“开发带危改”一般都采用货币拆迁的方式，历史街区内被拆除的危旧房屋多改为商业金融用地，居民被动接受决策和安排，大量居民不得不迁到城外，或回迁至条件拥挤的高层高密度楼房。这一做法背离了改善街区居民生活条件的初衷，消解了历史街区原有的居住形态、人口和社会结构，引发街区居民与政府、开发商之间的矛盾。与此同时，各历史街区保护与改造的力度和程度并不一致，其结果就是街区现有的居住和生活条件参差不齐。居住人口最密集的大片历史街区，因为开发难度大，改造成本过高，加之商业价值低，迟迟未能得到有效改善，导致街区居民整体生活环境进一步恶化。
大规模改造导致大面积保存完好的历史街区被成片拆除，街区风貌的整体性遭到极大破坏。历史街区原本构成了居民生活多元化的公共空间，充满活力和生机，但“千城一面”的结果是丧失了老北京的传统文化气质。打着复兴传统文化的旗帜，却对传统文化进行片面商业化的改造，产生了诸如酒吧街、商业旅游街等许多变异的街区。20世纪50—70年代，
伴随历史街区改造进入旧城的多为行政机构，而90年代以来以大拆大建为特征的历史街区改造，涌入的则是大量的商业和办公建筑。商业和金融机构高度聚集，导致大量商业经济活动引入旧城，使旧城的功能定位日趋模糊，不仅加剧了历史街区的拥挤程度，也给历史街区的保护和发展带来了不利影响。
北京历史街区不分“危”“旧”，统一规划，成片拆除重建的大规模改造方式，一直延续到21世纪初。在日益增长的文化保护和社会保护的双重压力下，历史街区更新改造中涉及的人口与社会问题越来越受到广泛关注。以往的大规模改造模式饱受争议，举步维艰，促使政府、社会和学界展开反思，文化保护并不仅仅是形式上的历史建筑保护，还需要关注生活在其中的居民。随着保护思想的转变，历史街区在注重传统物质层面保护的同时，逐渐加大对人文、社会层面的关注，历史街区更新改造也进入居民参与、注重文化复兴和社会治理并重阶段。
三、增强活力，推动历史街区传统文化复兴和社会治理（弘利遴选）
跨入21世纪后，随着城市化进程的不断加速，北京先后提出了建设国际化大都市和“世界城市”的目标，迫切需要城市建设进入一个高水平发展阶段。经过近半个世纪的演变，历史街
区的老住户逐渐分化为由不同社会阶层、不同经济条件的人员构成，各自按需求私搭乱建的房屋，其规模大小不一，质量和档次各有差距，原住居民呈现出老龄化和贫困化特征，局部街区出现绅士化现象，社区发展缺乏生机活力。历史街区的破落状况已经严重滞后于北京经济社会的快速发展，无论从维护城市风貌还是改善民生需求角度，北京历史街区新一轮的保护和改造都已刻不容缓。

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