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赋能基层：农村人居环境整治的
“峨山模式”
很多基层干部讲，人居环境整治是当下最重要的工作，
也是最难的工作，破解难题需要创新工作思路。
文/ 夏柱智
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人居环境整治关乎农民美好生活，也是社会治理水平的重要体现。从安徽省芜湖市繁昌区峨山镇的经验可以看出，政府要打造人居环境整治的样本，就必须充分信任和激活基层组织，赋予基层组织创新治理机制、调动农村内部社会力量的能动性。
“第一场硬仗”
从2018年开始，人居环境整治成为地方政府的一项中心工作，是乡村振兴战略的“第一场硬仗”。近几年笔者在全国各地调查，很多基层干部讲，人居环境整治是当下最重要的工作，也是最难的工作。难的是农民思想观念并不是整齐划一的。人、财、物流出农村的背景下，农村主要人口是老人，他们思想观念的转变不是短期能实现的。另外，人居环境整治大多是小工程，包括基础设施建设，还包括厕所粪污、农村垃圾、生活污水等治理，这些工程建设涉及千家万户，属于社会治理层面。因此政策执行需更加注重依靠农民，依靠基层组织。然而依靠农民群众却不容易。
为了尽快完成任务，一些地方政府“大包大揽”，用工程化的理念，完全依靠“项目制”方式推进，政府取代农民成为人居环境整治的主体，整治内容、方式、整治后如何长期维护等，都是政府说了算。政府在办好事，然而“好事不好办”，很容易把民生工程办成“民怨工程”，诸如人居环境整治效率低、耗费资源过多、农民“等靠要”
思想严重、政府负担过重，成为基
层主要的治理困境。
近期，笔者在安徽省芜湖市繁
昌区峨山镇调研人居环境整治工
作，则发现一番新景象。峨山镇地
处繁昌东郊，境内主要是丘陵山区，
分布有万亩竹林，是芜湖市和繁昌
区重要的生态屏障。该镇人口2万
多人，8个行政村，经过三年人居
环境整治行动，该镇获得市级人居
环境示范镇的荣誉称号。作为示范
镇，峨山镇不仅通过项目资源的持
续投入，快速提升了辖区内人居环
境质量，而且从基层治理的角度，
探索出可持续的人居环境整治模
式，他们自称“峨山模式”。笔者
认为，这一模式的密码是“赋能基
层”，充分信任和激活农民群众和
基层组织，政府不再大包大揽，尊
重农民主体性。
激励农民筹资建设村庄
人居环境整治的首要工作，是
要完成村庄基础设施提档升级工
程，不仅道路要硬化，而且村庄还
要亮化、绿化、美化。税费改革后，
农村基础设施建设越来越由公共财
政承担。乡村振兴背景下，财政投
入进一步增加，农村基础设施建设
进一步延伸，那些村庄内部的道路
等基础设施如何建设，成为一个问
题。一些地区尤其是贫困地区，为
了减轻农民负担、最快地完成乡村
建设，政府完全承担村庄基础设施
建设成本。政府大包大揽的后果就
是农民、村集体“等靠要”，如峨
山镇沈弄村支部书记赵永革所说，
“靠在墙角晒太阳，等着政府送小
康”。峨山镇对此非常警惕，极力
避免这一点。
峨山镇地处皖南，村庄社会有
一定的认同和行动能力，一些小的
建设项目，本可以自筹资金解决，
政府只需要发挥引导作用。近5年
来，峨山镇沈弄村的村小组道路亮
化工程已经完成80%，这完全是农
户自筹资金建起来的，村发挥组织、
引导、动员作用，主要依靠村民小
组长、党员、代表。装路灯的成本
不高，把路灯装在电线杆或墙角处，
灯具费用大约几千元，电费并不多。
装上路灯，沈弄村的人居环境提档
升级，农民也享受到诸多便利，有
利于进城务工农民下班回家、接送
学生回家、傍晚散步锻炼、防盗等。
如果涉及到稍大的工程建设，
各级财政资金就要支持村庄，目前
主要包括“一事一议”、市委组织
部“双联系”两个政策，均属于
“以奖代补”性质，针对的是村庄
内部的公共基础设施建设，然而并
不是无条件输入的。“一事一议”
是国家层面的项目，前期主要用于
修路，在乡村建设中发挥了很大作
用。项目要求受益农民群众依据工
程预算，先行筹资和提供路基，谁密码是“赋能基层”，充分信
任和激活农民群众和基层组
织，政府不再大包大揽，尊重
农民主体性。
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先做好前期工作，项目就给谁。这有利于真正激活农民群众筹资筹劳的积极性，防止了“一事一议”背离其初衷。“双联系”属于地方性项目，是芜湖市委组织部在2016年提出的，用于扶持村庄民生工程。市委组织部每年在全市选20个村庄，给予200万元资金支持。按照项目投放的政策，村庄自筹1.5万元可以申请使用7万元，筹资7.5万元可以使用10万元。作为乡村振兴的示范村，沈弄村过去几年成功实施了两个“双联系”项目。
赋予村级组织改厕责权
“小厕所，大民生。”在各地，改厕均是重点推动的工作，被称为“厕所革命”。在峨山镇，2010年左右就开始改厕工程，采用砖砌三格式化粪池的样式，政府验收合格农户补贴300元。当时卫生厕所的标准比较低，主要是缺乏严格的密闭措施。从2018年开始，地方政府启动新一轮改厕工作，2020年要求完成90%的比例。在实践探索中，汲取乡村干部、农民群众的建议，峨山镇探索出了改厕的新机制，即上级政府提供项目资金，乡镇政府负责项目实施，再由村组织村内“泥水匠”具体施工。这一做法不同于全国大多数地区，也不同于前几年政府统一招标实施的项目制。其本质是村级组织动员农村内部“乡土人才”的力量。事实表明，这种改厕方式，效率很高，质量也有保障，成本还不高，地方政府和农民群众都很满意。
乡镇干部讲，“农村泥水匠参与改厕后，一个月的改厕数量超过正规企业半年施工的量。”这源于“乡土
人才”数量十分庞大。峨山镇是劳动力输出大镇，其中有很多泥水匠，每村有几十人。他们平时就自组织起来，形成了小型施工队，承接农房建设等小工程。在标准化图纸和验收考核压力下，村级组织的泥水匠施工队也可以保证改厕质量。而且这些泥水匠和农民有感情，是熟人、亲人、朋友，他们有内在动力对改厕负责，这和外来施工队不同。外来施工队施工完成就走了，不可能尽心尽力，依靠政府或第三方监督是有限度的。由于是外村人，农民可能不买他们的账，导致施工受阻。本村泥水匠就不同了，“都是熟人，很客气，一些热情的农户还邀请施工人员留家里吃饭，派一包香烟。”
在成本刚性约束下，组织村内泥水匠施工的最大好处，是施工成本较正规工程企业低得多。他们并不是工程企业，而是农村自组织，即使是其中的小包工头，其获利预期就是相当于或者略高于外出务工的工钱。沈弄村徐忠胜师傅给笔者仔细讲了这个道理。一个砖砌式化粪池，机械挖坑费200元、砖头砂石钢筋等建筑材料费855元、人工费1050元，总计需要2105元。通常厕所建在交通不便的地带，需要二次搬运，那么就需要增加费用，平均下来成本约2300元，而政府造价也仅有2300元，基本没有利润空间，就是赚个工钱。徐师傅坦言，“做厕所不赚钱，作为包工头，个人要垫资几万元，而政府的钱拨下来，需要走程序，又要很长时间才能到账。”
发挥村庄“理事会”的功能
在乡村建设中，项目要落地涉及到筹资筹劳、占地拆迁、农户庭院配套建设等，无一不和农户打交道。
从峨山镇来看，一个重要的经验是组织“理事会”，解决这些项目落地的问题。理事会原来是自然村层面成立的临时性社会组织，一般是源于特定的乡村建设。随着人居环境整治持续推进，理事会这个社会组织有必要保留下来。
东岛村是2016年省级美丽乡村示范点。政府之所以把项目落到该村，有两个原因：一是该村的生态优势和历史文化底蕴，该村是唐朝诗人李阳冰后裔集聚地，出过12位进士、8位举人，是远近闻名的村庄；二是该村理事会的有力组织，这是更为根本的原因。该村2012年成立理事会修家谱，2013年重建了“门楼”，作为村庄荣誉的象征，2014年自发修建道路。政府鼓励在东岛村这样的村庄做美丽乡村建设示范点，也对项目实施十分放心。该村支部书记李克文表示，“群众投入得越多，回报就越多，
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犹如钓鱼一样，用蚯蚓能钓鲫鱼，用蚂蚱就能钓草鱼。”
理事会的功能发挥来源于村庄社会内部。理事会有一名会长、四名副会长，来自于村庄老党员、老干部、老村民代表等，均德高望重。理事会的主要工作是说服村民、调解矛盾，把项目建设转化为村庄内部、农民认可的公共建设。理事会的治理方式是非正式的。理事会按照一个人口200元、一辆车300元筹资，筹到10多万元。“自己出了钱，觉得这个美丽乡村和他有关。”谁有义务出钱是群众民主决定的，外出工作的非本村户籍人口也要出资，“这些人逢年过节要回来，人家出，他不出，没有面子。”
筹资也是解决矛盾、形成共识的过程，“出钱并不是目的，而是手段，在出钱的过程中把农民的‘怨气’消掉了。”有7个农户在上次村庄道路修建中，已把门前道路硬化了，他们不愿意再筹资，除非理事会把上次建设支出退回。理事会通过上门做工作、组织外出参观、动用村庄舆论压力，使其主动筹资。有农户家门口没有规划路灯，农户在筹资的同时，希望理事会能够协调修路灯。项目规划本身很难修改，但是理事会可以动用自筹资金解决这些问题，化解这一矛盾。
东岛村的案例说明了村庄理事会的重要性，可以治理那些细小琐碎、合情合理，而政府难以直接治理的公共领域。村庄内部并不是没有矛盾，关键是矛盾不能长期积累，要找到矛盾化解机制。通过理事会组织，村庄矛盾得以化解，农民主动参与项目建设。这和政府大包大揽的效果完全不同，政府只想做好事，不注重动员农民，那么就不可避免会遭遇农民群众消极甚至抵制，农民把项目建设当作行政事务，而不是村庄内部事务。
（作者单位：武汉大学中国乡村治理研究中心）
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