二、公租房管理模式的国际经验比较
（一）经验介绍
香港特别行政区，面积1104 平方公里，分为18个行政区域，约706万人口，香港地少人多，寸土寸金。1953 年12 月, 香港九龙石硖尾寮屋区遭遇火灾, 五万多居民变得无家可归。香港政府为安置因为火灾而失去住房的居民采取了急救计划,为灾害的受害者和赤贫人员兴建了一些紧急及基本的安居住所, 也是从那时起, 香港政府把公共住房变成了政府建设的计划。自 1954 年开始实施公屋制度起，经过 50 多年的努力，香港政府通过住房保障制度较好地解决了香港低收入群体的住房问题，成为世界上解决住房保障问题的一个成功典范。
香港政府于1973年4月1日颁布并实施了《香港房屋条例》，从并成立了专门的法定机构—香港房屋委员会（以下简称“房委会”）。房委会主席由运输及房屋局局长兼任，房屋署署长则为房委会副主席。房屋署是房委会的执行机关。除主席及副主席外，房委会成员还包括两名官方及26名非官方委员，全部由行政长官委任。所有非官方委员都是以个人身份接受委任。
根据房屋委员会的资料，至2011年6月，香港共有公屋72.13万套，超过200万香港人居住其
中，约占香港人口的1/3。香港的住房市场包括四个部分：公营永久房屋， 47.7%的香港人居住在公营永久房屋中，其中租住单位30.0%、资助出售单位17.7%；私人永久房屋51.8%；公营临时房屋（自2006年起不再适用）；私人临时房屋0.5%（数据截止2011年第三季度，下同）。从住宅套数上看，公营房屋共计1137千套，其中房委会公营租住房屋单位708千套，房委会中转房屋单位5千套，房协租住单位34千套，房委会资助出售单位374千套，房协会资助出售单位16千套；私人房屋1433千套。类比我国公租房在建设档次、供给方式和保障对象上的情况，香港的公营租住房屋具有较高的借鉴意义。
全港公屋主要分布在四个区域内，分别为市区(包括港岛及九龙)，扩展市区(包括东涌、沙田、马鞍山、将军澳、荃湾、葵涌及青衣)，新界(包括天水围、大埔、粉岭、上水、屯门及元朗)和离岛(不包括东涌)。房委会设有公屋轮候册，以便为符合资格的申请人提供公租房，轮候册可于各屋办事处、分区租约事务管理处、深水房屋事务询问处、房屋署公屋申请分组及各区民政事务处免费索取。申请人根据自己的实际情况填写公屋轮候册，房屋署对所有符合资格的公屋申请者依先后顺序进行登记，并将严格依照轮候册上的申请书编号及申请人所选择的地区，依次办理审查及配房手续。所有申请者必须通过公屋轮候才能获得公屋配置。
1. 公租房保障对象的界定标准
（1）配租对象
房委会根据申请人不同，将公租房计划分成四种类型。（1）一般家庭申请计划。这种申请计划主要是以家庭为单位，向房委会提交申请。申请人在填写公屋轮候册时，必须满足下列基本条件：申请者必须是年满18周岁，其家庭成员拥有在港永久居住权；18周岁以下的必须与其合法监护人一起申请；满足一定的收入条件；其他特殊情况。（2）高龄人士申请计划。房屋署为了照顾高龄人士，推出了多种优先配屋计划，以缩短高龄人士的公屋轮候时间。这种计划主要针对年龄在60周岁以上的人群，包括三项具体计划：“高龄单身人士优先配屋计划”，这类申请者必须年满58周岁、配屋时必须年满60周岁；在港居住满7年且现仍在港居住；满足一定的收入条件；符合一般家庭申请公屋的资格条件。“共享颐年”优先配屋计划，要求两位或以上的高龄人士，若同意共住一个公屋单位，即可申请；无亲属关系的成员，须于申请表内一同签署或盖章；申请者必须年满58周岁、配屋时必须年满60周岁；满足一定的收入条件；符合一般家庭申请公屋的资格条件。“天伦乐”优先配屋计划。这个计划让年青家庭与最少一名年长父/母或受其供养的年老亲属申请，自行选择共住一处
或分别入住两个就近的公租屋。如果选择与年长公母或供养的年老亲属，则申请家庭最少有两名成员，其中必须包括最少一名年长父/母或受供养的年老亲属；申请登记时，该年长父/母或受供养的年老亲属必须年满60岁，并且愿意与较年轻的成员同住；符合一般家庭申请公屋的资格条件。如果选择就近入住二个公租屋，则申请家庭必须为核心家庭，连同最少一名年长父/母或受供养的年老亲属；申请登记时，该年长父/母或受供养的年老亲属必须年满60岁；符合一般家庭申请公屋的资格条件。（3）非长者一人申请者计划。房屋署根据申请者情况，每年都会为非长者（通常是指58周岁以下的申请者）一人申请者计划提供1000至2000个或是每年轮候册配屋计划的10%左右的公屋配额。申请者根据设定的积分多少获得配置公租屋的优先次序。18岁的申请者将获得零分、19岁的会得三分、20岁的会得六分；如此类推，每年递增三分，直至57岁。申请人如居于租住公屋（包括由房屋协会营运的租住房屋），将会被扣减30分。只要满足了一定的收入条件；符合一般家庭申请公屋的资格条件都可以申请这一计划。（4）特快公屋编配计划。房屋署为了加快出租一些受欢迎程度较低的公屋，从而减低公屋的空置率，会向所有目标申请人发出邀请信，包括尚未获核实入住公屋资格的人士，提供提早入住公屋机会给公屋轮候人士。只要申请者持有效的公屋轮候册申请书，须符合轮候册七年居港年期的规定都可以成为这一计划的受益人。
由于市区没有足够的公屋供所有轮候册申请人，申请人只可从其余三个非市区的地区中选择一区作为将来编配公屋的地区。不过，符合申请“高龄单身人士”、“共享颐年”及“天伦乐”(适用于与长者同住一单位)这个优先配屋计划的人士则可选择任何一区的公屋。
单身人士及一般家庭入息及总资产净值限额 (2011年4月1日生效)
无亲属关系之高龄人士入息及总资产净值限额 (2011年4月1日生效)
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（2）配租标准
公租房通常以小户型为主，据2011年3底统计数据显示：室内面积在20平米以下的公租屋占到总公租屋的12.7%，20.0-29.9平米约为21.9%，30.0-39.9平米约为46.4%，40平米以上约为18.9%。为了利用有限的资源，房屋署在编配公屋时一般都会设定相应的标准，例如“新和谐式公屋”的室内面积约22平方米可配给二或三人家庭、室内面积约30平方米可配给三或四人家庭等。
（3）从户籍限制上看，申请者必须是香港永久居民或者居港七年以上才有资格申请公屋。
2、公租房的供给方式
（1）供给来源上看，香港公屋存量巨大，截止2011年3月份房委会公营租住房屋单位累计708千套，2010年新增房委会租住单位6千套，仍然在案的申请人目为152千人，在2010-2011年度，公屋轮候册申请人轮候编配租住房屋单位的平均时间是2.0年。据此数据推算公屋供给以盘活存量为主。另外，香港每年不断新建公屋以解决新增需求。香港房屋委员会规定，住满十年的公屋租户，每两年就要申报一次家庭收入。如果申报数目达到收入限额
的两至三倍，要缴纳一倍半租金；超过三倍者要缴交双倍租金；而资产超过入息限额84倍的富户，要缴交市值租金以及在一年内迁出。在过去十年内，有登记的香港公屋富户数目由1万1千户增至现在的2万3千多户。而真正被踢走的富户极少，公屋富户拒绝搬迁导致公屋资源流转使用的概率较低，而另一方面许多有需要的人士却要排队三年左右才能获得公屋。为了缓解居民对公共房屋的需求，香港特首曾荫权在今年10月份的施政报告提出建设更多的公屋和“新居屋”，香港政府的目标是在最近5年内建成7.5万个公屋。
（2）从供给主体上看，香港房屋委员会(房委会) 是公屋的主要供给主体，共提供公营租住房屋708千套，另外，香港房屋协会（房协）提供租住单位34千套。房委会负责制定和推行本港的公共房屋计划，以满足无法负担私营租住楼宇人士的住屋需要，从而达至政府的政策目标。除策划及兴建公营房屋外，房委会还负责管理公共屋邨、中转房屋及临时收容中心。房委会亦拥有和经营部分分层工厂大厦，以及附属商业设施和非住宅设施。房委会并配合政府的政策，为合资格人士提供资助置业的机会。
（3）从供给价格上看，香港房委会公营租住房屋单位每平方米室内楼面面积的平均月租，香港岛46港元/平方米，九龙49港元/平方米，新界40港元/平方米，同期私人单位每平方米实用面积的平均月租，香港岛287港元/平方米，九龙230港元/平方米，新界165港元/平方
（3）从供给价格上看，香港房委会公营租住房屋单位每平方米室内楼面面积的平均月租，香港岛46港元/平方米，九龙49港元/平方米，新界40港元/平方米，同期私人单位每平方米实用面积的平均月租，香港岛287港元/平方米，九龙230港元/平方米，新界165港元/平方
米。房委会还有租金援助计划，透过宽减租金援助暂时有经济困难的租户。合资格申请人可获减四份之一或一半租金。
3.公租房的建设管理
（1）屋建设资金来源。香港公屋政策有赖于财政预算支撑，香港公屋建设的资金来源，一是通过政府免费拨地、拨出资本和贷款提供资助。二是房委会通过出租公屋及其所属商业楼宇、停车场，出售居屋等获得维护和兴建新的公屋的资金。需要指出的是，公屋建设初期，所有资金均由财政包揽，公屋的租金收入由于其价格较低而无法补偿财政投入。照此模式，财政支出规模将越来越大。这种单一的资金来源也会带来管理上的惰性，使财政资金的使用失去效率。只有从资金的运行机制上入手才能解决这个难题，居屋计划成功的实施是解决这个问题的有效方法。从1988 年开始，房委会改组为自负盈亏的财政独立机构。房委会改组前，其资金来源于政府提供的135 亿港元免息永久资本，以及128 亿港元计息借贷资本，公屋支出每年大约为150 亿—200 亿港元，约占香港财政预算支出的6%—7%。房委会改组后，将上述两笔资金作为永久资本，以5%的年息计息。在一定期间政府仍会补充注入财政资金，1988—1993 年政府同意注入100 亿港元财政资金给予扶持。居
屋计划的物业和公屋非住宅部分的土地价值作为政府的投资股本，政府与房委会平均分配房委会经营公屋与居屋商业设施所获净盈余，作为对政府股本的回报。这一财政安排显示政府由财政拨款和贷款人角色转换成投资人的角色，目的是在保障公屋建设资金到位的前提下，最大限度地提高政府资金的使用效率。事实也证明，财政资金只有具有效率性才能保证其公平性，才能承担支撑公屋政策的重任。
另外，香港利用发达的金融工具为公屋建设发展融资。自2003年起, 房委会停止各项出售自置居所计划, 对其财务状况产生了重要的不利影响。如果没有其他大笔收入来源, 房委会难以自负盈亏维持公屋的持续发展。为此, 房委会决定分拆出售旗下大部分商场及停车场, 成立领汇房地产投资信托基金, 并计划把该基金在香港联交所上市。房委会预计从分拆出售中可获得总收益为320亿港元, 有助于短期内应付公屋运作赤字, 为房委会从长远方面推行各项节省成本措施、改善财务状况赢得时间。
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