天水彳亍政学院学报2021年第1期(总第127期)
论行政复议权集中行使
—
—"《行政》修
张霞
(上海政法学院法律学院，上海201701)
［摘要］根据十九大报告提出的依法治国要求，《行政复议法》已经到了要修改的阶段。完善复议制度、真正发挥行政复议的独特优势是这次修法的重中之重。再结合日韩两国的制度改革经验对我们的借鉴意义和山东、浙江两省在机构深化改革背景下的实践探索和成效，未来的《行政复议法》要以法律条文的形式规定集中行使复议权；设置独立的行政复议机关、专业的行政复议人员，以完善的复议信息公开制度来更好地适应法治社会的发展。
［关键词］行政复议法；集中复议权；改革实践；完善措施
［中图分类号］DF31［文献标识码］A［文章编号］1009-6566(2021)01-0113-05
一、行政复议权集中行使的必要性
行政复议作为一项法律制度，普遍存在于世界各国行政救济的法律规定中。我国行政复议制度的主要功能有监督、救济和解决争议。在过去几十年的实践中，这一制度因其自身带有高效、便民、便捷等优势发挥了不可替代的作用。然而，随着我国经济的不断进步和改革的不断深入，传统行政复议权行使过于分散的不能发的。突出表现在以下三个方面：
复议中，复议
我国行政复议法十定了有行政复议权的复议，以上
民政其工作。可在实践行中，复议在权救济因为复议不集中、复议权过于分而在复议上不决，过复议C复议，有、用高、复等，以复议的争议而不民权救济的。出，现行的复议权力过于分散不于公民行政权的。
行政复议，独
我国的行政复议于行政复议，着行政复议的责任。2013年《行政复议法法的统，我国在的行政复议高30450个，其中能行使复议的能有27169个。复议将复议材料提交给行政复议后，复议交给其内法制，法制再将材料交给行政复议科，复议科室通过受、审复议申，得出复议结果后提交给行政首审批，
终以法定复议的名义外发出。这一套完整的复议过至少要经过五个行使复议权能的，终还取决，“首负制”，复议独性失和复议决定权威性不的后果，民有宁愿有风险性的上访也不愿复议维护自己的合法权。有调显示，自《行政复议法》实施以来，有些地方政府从未过复议案
［收稿日期］2020-10-23
［作者简介］张霞(1996—)，女，山东临沂人，上海政法学院法律学院硕士研究生，研究方向为行政法学M理论。
件，但每年信访数量却有上千件之多，造成了“大信访，中诉讼，小复议”的局面。可见，行政复议机构只有数量上的优势而缺乏独立性，会让复议制度“形同虚设”，优势也逐渐变为劣势。
（三）行政复议人员准入门槛低，专业性能力匮乏
行政争议一般都具有较强的专业性和技术性，所以要求行政复议人员在处理相关行政复议事务时应该具备专业性的知识和业务能@中，的行政复议相关都有行政复议人员的选拔和任职出具体性定，所以复议人员的入和任要求都较@复议机构人员，复议多业务成为复议的@专业性复议人员数量缺，处理行政复议件的人员可能政了复议机制的人员。缺专业能的人员处理的了专业事专业人的行为，了该制度能的@
二、行政复议权集中行使的实际考量
和行政复议制度成和，在一定度上了的@的，了机构
革的@行行政复议制度的，一面行政复议的上，一面一政也复议的行和@的回应，也应时代潮流，紧全球的必要行动。
（一）集中行政复议权的域外借鉴
建立的行政复议制度还比较“年轻”，自1999年《行政复议颁布后施行。相比国，的行政复议制度非常成熟。韩和日本不仅在理位置上与们密切相邻，并且在文
制度上也与有密切的渊源。二者关复议制度的定都了本行政法的展和，未行政复议制度的具有要意义。
1.本行政不服审查制度。
本最初的行政复议制度与行复议制度存在的问题具有相似性：审查机关不够独立和复议人员@为了高复议机关的独立性，本通设置了专独立的行政复议机构集中行
复议；同时为了保证复议审理员的专业性，又推行了导入审理员制度。制度不仅要求审理员理论上要具备完善的专业知识，中也要有非常丰富的验才能胜任。得本的行政复议机构可以独立审理复议件，不政、团体的干预独立出决定；审理员在处理行政复议案件时能够凭借自己丰富的专业技能行复议审查，避免其因为缺乏专业知识而草率出决定，以求最保障复议申请人的合益。
2.韩行政复议委员会制度。
在韩，行政复议被称之为“行政审判”叫卫行行政复议委员会制度韩会据本宪法》制定了《行政审判后施的。不仅赋予了复议制度基本的位，也为自身独立运行了本的保障。设立了相当独立的行政复议机构集中行复议，得了的可，在上，也被不所；韩行政复议委员会制度制入机关以
在事机构任职的人员的，保证了复议的专业性和技术性：担任政委员或者复议委员会的任职人员，都要求必须具备丰富的专业知识和验，并且的任职序才能胜任，具有相当高的威性；如复议委员会的任职人员，在人员的选择上有了多制，必须合非常的件才有可能委或，，要得的人、要在高任且职称较高的、要
之在行政机关任过职具备专业知识验的务员。可见，在韩，行政复议人员的专业化程度之高。
通以上本和韩行政复议制度的，可以们之存在也有相似之处：通设置专的行政复议机构，集中行复议，保证复议定的性；同时设立专业的行政复议人员，保证复议的率和量。
合行政复议制度施的，行政复议以行政复议人员不够专业们应该要的问题。以上的制度施和复议集中行的可以们的可借
验。
（二）国内机构深化改革的冲击和推进
的成，中会义入了时代。在中的导下，政职能，政，建设人的政，成为
机构和行政体制的。行政复议制度也在中了的。
1.机构改革对现行行政复议组织体系造成冲击。
根据我国现行行政复议组织体系，能够行使行政复议职能的是国务院以及各级人民政府的法制机构。深化机构改革后，为了实现简政放权决定对政府职能进行整合。例如，改革的一个举措就是整合国务院法制办公室和司法部。改革后废除国务院法制办公室，将司法部作为国务院的行政复议机构承担国务院行政复议职能。这样改革的不足之处就是司法部作为国务院的组成部分将代表国务院处理行政复议案件，这种内部“自己自己”的行为，对公民，不不能复议决定的公公，复议制的权‘
2.机构改革给行政复议权的行使带来巨大挑战。
十九大报告强调建设服务型政府就要程序简约，进一化职能不的和
实公。我国的法定
的行政复议机构，是政府部办机构处理行政复议务。行政复议权的和行使
分现行行政理复议权不复议人不够，使复议作不，了的行政‘改革的不深，这制现了后的，如将给行政复议权的行使带巨大挑战。
，国内机构深化改革给复议制度的运行带了一定的击和挑战，不定的是
了制的变‘党和国家已经决定行政复议制进行改革，并支持部分试点的行政复议机构，行使复议权。一方这是法治政府的，另一方体现了国家对这项制改革的谨慎的重视。
（三）地方集中行使行政复议权改革取得了可观的成效
根据党的十八届三全会作出的决定和共中央、国务院印发的《纲<，当行政复议体制进行改革，积极探索行使复议权经成为当下全深化改革和法治政府的然‘全国各地人民政府积极响应党和国家的号召，自2008年开始，全国部分地市开始进行试点，积极探索地方政府一行使行政复议权的改革，至今经取
了观的成绩。山东和浙江两个省份严格实
行政复议职权制，提了行政复议的工作能力，这实践取了观的成绩和成功的经验。
1.“山东模式”关于复议权集中行使的实践与改革成‘
山东省作为全国试点工作的领先者，重点对集行政复议权进行了改革创新。除实行垂直领导的部夕卜，取消了《行政复议法》定的他各政府部的行政复议权，这一创新改变了复议机构冗杂且职能分散的现状。同时为了解决复议权分散的问题，了以政府行政人为主，吸收社各界法人才和人才为辅的行政复议，作为专的行政复议机关，为解决行政议提了化的部和人‘然现复议体制实现完全一，这种大创新实践的应了当下改革实合国的现状，行政复议权的行使和组织及人的‘山东省关于行政复议职权的改革成不仅获了全国人大执法检查组的充分赞赏而且被载入了<2016年山东省政府工作》‘
2.“浙江关于复议权集中行使的实践探索与改革成‘
浙江省改革行政复议体制，探索地方政府一行使行政复议权的，取了定的改革成‘“浙江的改革成效主：
一，政府行使行政复议权，“最多一的改革理处理人的行政复议，方了复议制解决的‘改革后，全省新收行政复议案件年10575件，改革
66.5%叫，浙江省为了办案，政府议家
制，一定了复议人不足的问题，提了行政复议案件的‘三，各级政府成了“行政复议，理和审理行政复议务，实现了“}的人的，了行政复议和行政复议人的公力和，为实现复议制的化定了。
浙江和山东两省复议权改革的实践，提复议机构的一行使复议权，内于行政和行政人的和提，提行政复议的和公外为复议人解决复议纠自权提了的件。这与当法治国的和法治政府的的理是一的。
三、完善行政复议权集中行使的措施
当《行政复议法》改的，以
及近年来各地方政府积极探索行政复议制度试点改革的经验，当前行政复议制度重构的关键就是集中行政复议权，具体来说有以下方面：
（一）尽快修改《行政复议法》，为集中行政复议权提供法律根据
行政复议制度的改革尤其是试点实践中，集中行使行政复议权的尝试引起了很大的争议。归根到底是因为这项举措的实施目前还没有法律上的明确规定，所以实践中很容易引起违法运行。尽管现行复议制度的弊端已经显露，但是制度的运行是法律明规\规
设立行政复议委员会，要求行政复议权集中行使必须以改现行复议体制为前\实践中，各.
政府为了，关制度改革的实验很大度上了下法上法的规定，，有的方设立方法规来改革的合法\“集中行政复议权的实施是违法的上索前，但是这违法改革实上了行政复议法的方叫所以必须尽改行政复议法，为集中行政复议权
法律根，集中行政复议权改革实践中
进行。
（二）设置独立的行政复议机构，提升复议决定的权威性
复议因到行政关的的是的。”⑷为了行政复议的立，改当前复议权的现，2020年2，中
，改来复议管的上及的的行政复议制度，现行行使复议权的以上方各政府及其实行管体制的除、），在以上各政府统一设置行政复议委员会，为立的行政，专行使复议权；允许它有权以自己的名义对行政复议决定，这种设想法是符中要求的。
实践中，为了解行政复议权力的问题，一些方政府已经设置了专的行政复议构，B 2017年，浙江省专成立了行政复议局集中行使复议权，改了以往行政复议定各的法制部或者科室缺乏立问题。既证了行政复议定的中立性、客观性，也有使行政复议更为专业化规化叫设立专的行政复议构，集中行使复议权，一方面，符回避原
，避免了相关行政人员自审的弊端，彰显了复议的公平公正；另一方面，了复议构立，复议定再是可了解案情的首长来行拍板。实行专的行政复构解复议问题，将改变传统复议的法，将行政复议权集中，可以整行政资源的况，强化政府更好履行监督救济的功能，行政复议功得到充分的挥。
（三）实现复议人员专业化，保证复议裁决的公正性
目前的行政复议案处理呈现非专业化的态势。专业性对行政纠纷是否得到公正的处理具有重要的性因此，当建设一支素、专业化的行政复议队伍来处行政复议争议。具体来说，行政复议人员专业化有两要求，即法律业上的专业行政业上的专业性。要到：其一，明确行政复议人员资要求，要求复议员有的法律，以大科及以上法为，录用已经法律职业资试的员，复议员法律专业；其二，虑复议人员行政业专业，吸收相关的专者等力与审案。实践已经说明，
方有关行政复议委员会的探索，引专成行政复议委员会与复议案审是符
情、解相的有。
中，政府政府统一具有复议权的、业、律所等的相关专者的方，成行政复议委员会的委员，实现了委员的专业化。
省的成功经验来，行政复议员的专业化建设既要用政府委员，证复议的行政要吸专业证行政定的专业
公正。用专业，要实行的准制度，引行政关体制的、律师、会成行政复议委员会，与案的审，以强复议关的中立叫因此，要证复议的公正，就要为行政复议人员的设定的，源确证复议员专业化。
（四）完善信息公开制度
集中行使复议权是当前的大，也是《行政复议法改的重。但是集中复议权的行使须有相的措施，权力正下
行使。因此为了保障集中复议所做决定的公开、公正，就必须完善政府信息公开制度。复议机关要将复议受理、审理、决定等有关复议案件的相关信息及时有效公开(涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的除外)，行政复议决定书应当做到百分之百网上公开，让公民参与到对行政权力的监督中来，“让每一个人民群众都能在行政复议案件中感受到公平正(复议制度在公民心中的信，正发行政复议制度所有的效、民、的
优势，这才是这项制度改实施的意义所在。
四、结语
国的政府的要，当行政复议了
的，中定的行政复议制度有实
，所在将改的《行政复议中要-这项制度。国外国的实改革的来，国外关于复议权集中行使的制度来，来完善，对完善复议制度有一定的(国当行政复议制度复议权分、有的复议机及复议人的理等。方
为了正行政复议制度的优势，所的，改了复议权集中行使，这项行的，因为当行政复议有规定这项权力集中行使。，实复议权集中行使当下国政府的要(
上所，国行政复议制度的确存在许
，简、效的优势还有得到完全(由此，在律制度方，要在将改的《行政复议中赋予复议权集中行使的性；在机方，的行政复议机，增强复议决定的性；在复议人方，提选拔任职的准，把业的事交给业的人；同时为 了保障这项制度的有效行，还要设立相应的，实现制度与实的统一。•
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On the Centralized Exercise of the Power of Administrative Reconsideration
-------On the background of the amendment of Administrative Reconsideration Law of China
ZHANG Xia
(Faculty of Law，Shanghai University of Political Science and Law，Shanghai201701，China) Abstract:According to the requirements of governing the country according to law put forward in the report of the19th National Congress of the Communist Party of China,the Administrative Reconsideration Law has reached the stage of revision.The most important thing in this amendment is to perfect the reconsideration system and give full play to the unique advantages of administrative reconsideration.Combined with the experience of system reform in Japan and South Korea for reference and the practical exploration and effect of Shandong and Zhejiang Province in the background of institutional deepening reform,the future administrative reconsideration law should stipulate the centralized exercise of the right of reconsideration in the form of legal provisions,set up independent administrative reconsideration organs,professional administrative reconsideration personnel,and perfect reconsideration information disclosure system To adapt to the development of the rule of law society.
Key words：administrative reconsideration law；centralized reconsideration right；reform practice;improvement measures

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