上海房价2021最新价格

May202150

一、上海市征收个人住房房产税试点十年

2011年1月27日，上海市人民政府为响应国务院第

136次常务会议有关精神，发布了我国第一份正式征收个

人非经营性住房房产税的规范性文件，即《上海市开展对

部分个人住房征收房产税试点的暂行办法》（以下简称《暂

行办法》）。1月30日，上海市财政局、上海市地方税务局、

上海市住房和房屋管理局又联合发布了《关于本市开展对

部分个人住房征收房产税试点若干问题的通知》（沪财税

〔2011〕10号），对征收部分个人住房房产税试点的相关问

题作进一步明确。时隔十年，2021年1月28日，由上海

市财政局、国家税务总局上海市税务局、上海市房屋管理

局联合发布的《关于本市开展对部分个人住房征收房产税

试点若干问题的通知》（以下简称《通知》）正式生效。①

最新生效的《通知》仅对涉及的税务机关及区县的相

关表述进行了修改，其他内容几乎与原政策一致，未发生

新的变化，仍然以居民家庭（拥有上海市常住户口，包括

夫妻双方及其未成年子女）在上海市范围内拥有的住房为

计算面积，但在上海市内新购且属于该居民家庭的第二套

及以上住房的，该居民家庭中无住房的成年子女或其他

亲属共同居住且其常住户口在该居民家庭拥有住房内的，

可并入该居民家庭按每人60平方米计算免税住房面积。

计税价格依旧是应税住房的市场交易价格的70%。②税率

在《通知》中并无明文规定，根据旧政策规定，暂用税率

为0.6%，若应税住房每平方米市场交易价格低于本市上

年度新建商品住房平均销售价格2倍（含2倍）的，税率

暂减为0.4%。有关税收减免的内容除和旧政策一致部分

外，还进一步明确了居民家庭因房屋征收或拆迁而购买或

取得的住房以及农村居民通过宅基地置换试点政策取得

的住房暂免征收房产税，但住房超出国家及上海市有关房

屋征收或拆迁的补偿标准的部分仍应按照《暂行办法》的

规定计算征税面积。

二、征收个人住房房产税试点存在的问题

（一）合法性问题

首先，《中华人民共和国宪法》第五十八条规定，全

国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国

家立法权。根据税收法定原则，我国能够进行税收立法的

主体只有全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委

员会。虽然在《税收征管法》中规定了在得到全国人大及

其常委会的授权时，国务院可以根据社会现实情况（即立

上海市征收部分个人住房房产税

新政策及相关法律问题分析

[摘要]2011年至今,上海实行征收个人住房房产税试点已十年，十年实践在取得一定成果的同时也暴露了许多不足：

在上位立法、税收要素等方面仍有待细化和完善；征税过程中必要的部门联动执行、房屋详细评估等都未能实现；司法

实践中由于新的试点通告发布，对于已经签订的定金合同、房屋买卖合同等造成了一定的影响，随之产生的法律问题也

有待更好的解决。本文以上海试点十年实践、新旧改革为背景，分析相关政策制度存在的问题，阐述征收个人住房房产

税的必要性，从而为完善个人住房房产税征收制度助力。

[关键词]个人住房；房产税；房屋买卖合同

文/李丽

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法欠缺但社会现状紧急需要立法的情况下）依据行政法规

开征新税。③可见，除非情况紧急，税收的确定和管理只

能通过制定法律进行规制。征收部分个人住房房产税无论

是十年前还是现在都不属于“社会现状紧急”，因此仅仅

依据国务院制定的《房产税暂行条例》征收房产税显然不

合理。且十年间一直未有房产税方面的法律颁布，上海市

仅仅依据国务院常务会议的精神制定的《暂行办法》和《通

知》进行试点，缺乏上位法的依据，不符合法律规定。

其次，上海市人民政府在立法层级上属于地方政府，

《暂行办法》、《通知》等规范性文件均属于地方政府规章。

根据《立法法》规定，地方政府可以依据法律、行政法规

或地方性法规制定规章。可见，制定规章需要法律及相关

行政法规的授权，在授权范围内制定，且内容不能与上位

法冲突，即其仅仅是对上位法加以明确具体，而非自行立

法。上海市政府在无上位法授权的情况下发布《暂行办法》、

《通知》，实际上赋予了自身立法权限，有违立法规定。

（二）制度设计问题

税收制度的合理性在于设计合理的税收要素。税收要

素主要包括纳税人、课税客体、税基、税率等。在上海市

征收部分个人住房房产税方案十年试点的实践中制度设

计问题逐渐暴露。

1.税基过窄，免税过多。通过对新旧征税政策的学

习，不难发现上海市对于个人住房征收房产税的税基过窄

问题。在《暂行条例》中规定，征收对象是新购住房，且

属于第二套住房的才进行计算征税。可见，上海市仅对增

量房征税。虽然在最新的《通知》中规定，征税对象变为

居民家庭在本市内拥有的住房，但根据人均60平方米免

征税政策，除部分超大面积商品房、别墅外，依旧未将存

量房纳入征税范围。若一个居民家庭为五口之家（现实生

活中很多三代共居），则该居民家庭的免征税房屋面积为

300平方米，显然过于豪华，甚至很多家庭都达不到免征

上限，可见，几乎多数正常家庭都无需缴纳房产税。这有

违征税目的，不仅无法实现用税收政策调节房价的目的，

也很难为地方政府税收收入提供保障。

2.税率设置不合理。上海市个人住房房产税的税率

分为两档，一般情况下为0.6%，房屋每平方米交易价格

低于上年度新建住房平均销售价格两倍的为0.4%。对比

国内外房产税税率，上海市个人住房房产税税率明显低

于国外的个人住房房产税率，且低于与其同时试点的重庆

市。笔者认为上海市作为我国经济迅速发展的一线城市，

人均工资收入远高于其他城市，即使房价也远高于其他

城市，但为遏制房屋投资，建议根据不同情况设计不同税

率，中高档住宅的税率应当提高，而为保障“居者有其屋”，

些许困难家庭以及相关拆迁安置住宅的税率可适当降低，

对于十分困难的家庭，可以免税或提供廉租房等住房补

贴。对于有继承所得的房屋，可以设定在合理期限内免税，

若继承人不愿出售房屋意欲自住或增值，则也应按具体情

况设定不同的征收税率。

3.计税价格核定问题。上海市对于计税房屋的价格

认定是依据应税住房的市场交易价格。虽然规定应税房屋

市场交易价格明显偏低且无正当理由时，由税务机关核定

房屋的计税价格，但仍然存在两个问题：第一个问题“明

显偏低”当作何解释。笔者认为应进一步明确，例如上海

市房屋价格普遍较高，因此低于市场正常交易价格8%-

10%的，我们就可以认定为明显低于市场价格。若没有

详细的界限，便会产生第二个问题，即给予相关机关的自

由裁量权过大。中国自古以来便是人情社会，将房屋交易

价格是否明显过低以及房屋价格的评估全部交给税务机

关负责，难免会使有心之人有机可乘，无法实现公平正义。

4.税收用途局限。税收作为政府的无偿性收入应当

始终坚持“取之于民，用之于民”。《暂行办法》中规定，

将房产税试点征收的收入，用于保障性住房建设等方面的

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支出。就目前来看，个人住房房产税的征收若完善实行，

必是一笔不少的税收，仅用于保障性住房，范围过于狭小，

笔者建议扩大到公共基础设施建设，如教育、卫生等方面，

都可以使用该税收，在保障公民生活的同时，提高全民素

质。

（三）其他问题

1.相关部门联动不到位。《通知》规定，由市政府成

立的多部门联合组成的房产税试点工作机构推行征收个

人住房房产税的试点工作。但在现实生活中，征税方面依

旧是税务机关在推行，相关房屋管理、公安、民政等部门

还需进一步配合联动，共同推行征收个人住房房产税试点

工作，保证实现开征新税的目的。

2.不动产登记不明确。《民法典》物权篇等相关法律

法规规定，不动产物权以及不动产变更事项应登记在不动

产登记簿上，并对相关房屋所有权、宅基地使用权等都作

出了登记规定。即便如此，仍然有很多房屋未登记在册，

例如小产权房屋便没有房屋产权证，房屋管理部门也没有

记录，此时若税收机关仅按照房产管理部门记录在册的房

屋进行征税，便会导致税收不完全，影响征税的效果。

3.互联网技术应用不够。现在是一个互联网+大数

据的新时代，上海作为互联网技术发展的核心城市，更应

当物尽其用，利用好大数据环境。相关房产税试点工作机

构的各部门应实行网络联动、信息共享，应征税个人住房

的房屋信息、纳税人信息等应当全国联网统一登记、及时

更新，进一步完善相关数据，运用互联网登记、管理，节

约人力成本，避免不必要的损失。

三、征收个人住房房产税之必要性

国家开征部分个人住房房产税是在房地产市场混乱、

房屋价格飙升的大环境下提出的新政策。现阶段征收个人

住房房产税是为了缩小贫富差距、合理配置土地资源和保

障住房供应、调节房价以及增加地方税收收入，从而更好

地实现良性循环。

（一）缩小贫富差距

征收个人住房房产税能够在一定程度上缩小贫富差

距。从上海市政府发布的《通知》不难看出，由于推出了

相关免税政策，征税对象主要还是经济相对富裕的群体，

即房屋面积过大或者拥有多套住房之人。对富人财产加大

力度在合法范围内的课税力度，对贫困人员进行税收减免，

虽然不能在实质意义上改变贫富差距，但在客观层面上对

缩小贫富差距可起到一定作用。

（二）合理配置土地资源和保障住房供应

上海市作为我国的一线城市，经济发展迅速、生活配

置极高，是全国各地甚至国外很多人向往的适宜生活居住

的好城市。因相关人才引进技术、高等院校毕业落户政策

的实行，人口持续性流入，地少人多，房屋供不应求。且

多年来上海房价呈高倍数持续稳定增长，引来众多投资者

的目光，从住房刚需到房屋经济性投资，使得房屋资源、

土地资源无法得到合理配置和使用。许多投资性房产多年

闲置，而房产市场依旧供不应求，政府只得规划更多的土

地用以建设房屋，如此恶性循环，终有土地资源用尽之日。

开征部分个人住房房产税，通过税收手段遏制住房经

济性投资，售出多余空房，引导人们购买适当大小的房屋

居住，可使得更多的人有房可买，有屋可居，在保障住房

供应的同时，土地资源也得到合理配置。

（三）调节房价

在我国，房屋不仅是一个可以遮风避雨的地方，更是

中国人家国情怀所系之处。每个家庭都想拥有属于自己的

房屋。因此，居者有其屋便显得尤为重要。对于房价，中

央及各级政府都积极加以控制。李克强总理也曾指出：“坚

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持房子是用来住的、不是用来炒的定位。稳地价、稳房价、

稳预期。”④然而效果甚微。现在由于学区、周边设施等

因素的影响，房价不断飙升，上海作为国际化大都市，房

价上涨之快更是让人望尘莫及。依据现在的上海市房价，

若按普通地段4万元/平方米计算，一个三口之家购买

120平方米的房屋需要480万元，如人均月薪1万元，该

家庭不吃不喝也要至少13年才能购买这套房屋。事实上，

上海市目前的房屋单价远高于4万元，人均月薪也未达到

1万元，且三口之家还需负担生活的其他开销，子女也不

是生来就能月薪1万，普通家庭想在上海购买一套房屋几

乎要付出三代人的努力。房价需要政府的进一步调节。征

收部分个人住房房产税旨在通过倡导人们出售手中多余

投资性房产，调节市场供需，从而调节房价，促使房地产

行业健康发展。

（四）增加地方政府税收收入

税收是政府财政收入的一项重要来源。多年来，地方

政府财政收入多依赖于土地财政，新增个人住房房产税，

合理地制定税收方案，有利于增加地方政府财政收入，减

少地方财政负债。从上海市试点情况来看，个人住房房产

税有希望成为上海市财政收入的重要来源之一，将此项税

收用于保障住房、教育、公共卫生等领域，将提高上海市

的发展速度，提升市民生活水平、福利保障水平以及全民

素质。

四、完善征收个人住房房产税政策之建议

（一）积极推进立法先行

在全面依法治国背景下，法律法规的制定是征收个人

住房房产税得以进一步向全国各地推广的根本，也是上海

继续征收房产税能够合理合法的依据。若始终无上位法可

依，试点终究不合乎我国法律的规定。对于房产税立法，

上海十年试点的实践经验具有极大的参考价值。

首先，在立法层面，根据税收法定原则，房产税立法

是全国人大及其常委会的权力。其次，在立法内容方面，

参考沪渝两地试点经验，不仅要考虑立法内容的完善性，

也要考虑内容的可持续性。社会进步快速，立法要与时俱

进，房产税立法要方便日后的补充与修改。最后，立法的

基本原则是立法应当科学、民主，房产税立法关乎民生，

关乎社会大众的基本生活，在立法过程中应多听群众之建

议，接受群众监督，切实贯彻以人为本的精神，加强公开

立法，听取各界专家以及相关各部门建议，提高立法质量。

（二）合理设计税收要素

一是扩大税基，增加存量房征税范围。二是加强中央

与地方各级政府的协作，我国目前东西部地区、城乡贫富

差距仍然存在，不应制定相同的税率，中央应让权于地方，

各地各级人民政府应根据中央的指导，制定符合自身发展

实情的计税税率。上海市人民政府可以根据不同的经济情

况、房屋价格以及其他具体条件制定相应的计税税率。三

是建立完善的房屋评估系统，无论是聘请专门的房屋价值

评估机构还是相关部门自行评估，都需要确定一个具体明

确的房屋评估标准。在确定标准时，政府应广纳专家建议，

听取群众声音，保障后续房屋评估的公正，切实维护各方

利益。笔者建议将房屋评估作为个人住房房产税征收的重

要环节，在立法之时就加以充分考虑，使房屋评估工作有

法可依，纳税人有争议时也有地可诉。四是扩大税收用途。

虽说专款专用有利于财政管理，但是房产税税收在未来有

望成为政府财政收入的重要来源，除用于保障性住房建设，

也可用于教育、卫生、公共基础设施建设等，以更好地保

障公民的生活。

（三）切实利用大数据

首先，各部门联网，实现信息共享，加强房屋登记，

及时联动更新相关数据。其次，开通网络监督平台，积极

听取实践中群众的反馈，接受群众对征税、用税等方面的

监督。最后，利用互联网监管未登记房屋、小产权房屋以

及显著异于常态的房屋交易等，避免有些人规避政策，导

致税收的流失。

五、相关法律问题分析

上海市征税新政策的发布，导致部分已经签订定金合

同或房屋买卖合同的当事人因不愿负担高额税款而想要

解除合同。若人人都拒绝履行合同，便会导致房屋买卖市

场混乱、法律问题频出，增加司法负担。根据“合同法”

规定，合同的解除分为法定解除和约定解除。在此笔者只

讨论法定解除的情形。地方政策导致的合同解除，主要是

法定解除中的不可抗力或者是情势变更导致的合同目的

不能实现。

（一）是否适用不可抗力

所谓不可抗力，是指合同订立时不能预见、不能避免

并且不能克服的客观情况。上海市试点征收部分个人住房

房产税已经十年，即使按照2011年《暂行办法》的规定，

对于购买增量房的买受人只要尽到合理谨慎义务，都应当

能够预见到购买房屋后需要缴纳个人住房房产税。笔者认

为，国家政策并不属于不可抗力。即使在紧急情况下颁布

的政府禁令，当事人事先无法预见和规避，也并不一定属

于不能克服的客观情况。法律规定合同在其允许的范围自

由订立，鼓励合同交易，就表明在遇到客观情况时，双方

当事人可以先行协商，尽量促成合同的实现，只有在确定

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不能实现合同目的的情况下才解除合同，即要求“已尽全

力仍无丝毫办法克服，对其影响产生或扩大无法阻挡”⑤。

《通知》并不属于不能克服的客观情况，双方当事人在解

除合同之外有多种实现合同目的的途径。例如卖方可以适

当降低房屋价格，因为若其售卖的为增量房，房屋买卖合

同的解除将直接导致卖方需要缴纳房产税，增加卖家的财

务负担。因此，不可抗力不能成为个人房产税新政策实行

后想解除合同的依据。

（二）是否适用情势变更

情势变更是指合同成立后，因不可归责于双方当事人

的原因导致合同订立的基础变动，继续维持合同效力显失

公平，此时允许变更合同内容或者解除合同。原则上来说，

国家政策属于情势变更之事实，但如前述，上海试点房产

税已经十年，新政策即使将征税对象从居民家庭新购并

属于第二套住房且在人均60平方米以外的面积（增量房）

改为居民家庭人均60平方米以外的面积（可能是存量房），

也不属于当事人订立合同的基础变动。笔者认为，房产税

政策并未动摇合同订立的基础，只是会增加一方的负担，

并不能因此认定合同目的无法实现。但有一种例外，即若

继续履行合同会导致“显失公平”，如所涉房产税确实过高，

买受人确无力承担。司法实践中，法官可根据具体情况自

由裁量决定适用情势变更。

综上所述，新的个人住房房产税征收政策的出台并不

属于合同解除的法定情形。即使在特定的显失公平的情况

下法官适用情势变更原则，其实质也只是遵循公平原则，

保护弱者权益。笔者建议，若想更好地维护自身合法利益，

在签订房屋买卖合同或定金合同之时，可将“若出现相关

房地产政策，增加一方当事人负担的，可在协商无法解决

的情况下解除合同”明确规定在合同条款中，由此避免新

政策给自身带来的负担。

六、结语

十年试点，新旧改革，上海市征收部分个人住房房产

税试点虽然产生了一些问题，但也在一定程度实现了调节

房价、保障住房供应、缩小贫富差距、增加财政收入的目

的。在时代快速发展的今天，完善房产税征收制度，不仅

需要具体明确的房产税立法，还需要结合互联网+大数据，

与时俱进，依靠互联网技术，更好地管理、共享房产征税

信息，各部门联动，做好个人住房房产税征收工作。部分

个人住房房产税的征收从沪渝试点推向全国指日可待。

（作者单位：上海海事大学法学院）

注释

①参见/s/HCnFUDTdmnvaemE1gty47Q。

②参见《关于本市开展对部分个人住房征收房产税试点若干

问题通知》（2021）。

③《中国人民共和国税收征收管理法》第三条规定：税收的

开征、停征以及减税、免税、退税、补税，依照法律的规定执行;

法律授权国务院规定的，依照国务院制定的行政法规的规定执行。

④参见十三届全国人大四次会议上国务院总理李克强向大

会所作政府工作报告。

⑤参见常州市中级人民法院（2014）常民终字第0778号判

决书。

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