章丘市冠泉商务宾馆、赵秀芸行政监察(监察)二审行政判决书

2023年12月31日发(作者：濮仲谦)

【案由】行政行政行为种类行政监督

【审理法院】山东省高级人民法院

【审结日期】2020.12.17

【案件字号】（2020）鲁行终1804号

【审理程序】二审

【审理法官】王修晖郝万莹李莉军

【文书类型】判决书

【当事人】章丘市冠泉商务宾馆;赵秀芸;济南市人民政府;章丘市种业有限公司

【当事人】章丘市冠泉商务宾馆赵秀芸济南市人民政府章丘市种业有限公司

【当事人-个人】赵秀芸

【当事人-公司】章丘市冠泉商务宾馆济南市人民政府章丘市种业有限公司

【法院级别】高级人民法院

【终审结果】二审维持原判

【原告】章丘市冠泉商务宾馆;赵秀芸;章丘市种业有限公司

【被告】济南市人民政府

【本院观点】因征收涉案房屋，章丘区政府已与房屋所有权人章丘市种业公司签订《征收补

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偿协议书》，并已按照协议约定向章丘种业公司履行了补偿职责。

【权责关键词】行政复议合法违法第三人质证合法性行政复议维持原判

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【指导案例排序】0

【本院查明】二审另查明，冠泉宾馆对涉案房屋的征收和补偿行为不服，均已提起了诉讼：1.冠泉宾馆于2019年11月7日向济南铁路运输法院提起诉讼，请求判令章丘区政府对其履行安置补偿职责。济南铁路运输法院于2019年12月23日作出（2019）鲁7101行初49号行政裁定，驳回冠泉宾馆的起诉。冠泉宾馆不服提起上诉，济南铁路运输中级法院于2020年2月26日作出（2020）鲁71行终4号行政裁定，驳回冠泉宾馆的上诉，维持原裁定。冠泉宾馆向本院申请再审，本院于2020年9月30日作出（2020）鲁行申1312号行政裁定，驳回冠泉宾馆的再审申请。2.冠泉宾馆于2020年1月2日向济南铁路运输法院提起诉讼，请求判令章丘区政府对章丘区××路××号房屋实施征收的行为违法。济南铁路运输法院于2020年2月25日作出（2020）鲁7101行初15号行政裁定，驳回冠泉宾馆的起诉。冠泉宾馆不服提起上诉，济南铁路运输中级法院于2020年4月17日作出（2020）鲁71行终34号行政裁定，驳回冠泉宾馆的上诉，维持原裁定。冠泉宾馆向本院申请再审，本院于2020年11月12日作出（2020）鲁行申1560号行政裁定，驳回冠泉宾馆的再审申请。

【本院认为】本院认为：因征收涉案房屋，章丘区政府已与房屋所有权人章丘市种业公司签订《征收补偿协议书》，并已按照协议约定向章丘种业公司履行了补偿职责。冠泉宾馆时任负责人冯明道亦接受了章丘种业公司支付的搬迁补助费（含装修补助费）30万元，并承诺五日内搬迁完毕。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条有关国有土地上房屋征收中被征收房屋所有权人的规定，章丘种业公司系法定的补偿对象，冠泉宾馆作为涉案房屋的承租人并非法律规定的补偿权利主体。被上诉人济南市政府据此驳回上诉人的行政复议申请，并无不当。本院需要特别指出，上诉人冠泉宾馆基于与本案相同的事实和争议，提起若干个行政复议或行政诉讼，包括对涉案房屋征收行为和补偿行为的起诉。在本案中，上诉人先

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行提起行政复议，请求“确认被申请人章丘区政府依据章政办发（2011）65号文件对章丘种业公司（荷花路81号）房屋除房产证载明建筑以外建筑物、附属物进行征收测量、补偿核算的行政行为违法”，章丘区政府是否存在征收测量、补偿核算行为违法，是人民法院判断章丘区政府征收补偿行为是否合法的事实基础和前提，而不能成为单独的诉请和判项，亦不得单独提起行政复议。况且法院已经对上诉人提起的征收、补偿之诉作出生效裁定，上诉人针对涉及征收补偿行为合法性的具体的事实或理由再行申请复议或提起诉讼，并无裨益。原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

【裁判结果】驳回上诉，维持原判。案件受理费人民币50元，由上诉人章丘市冠泉商务宾馆、赵秀芸共同负担。本判决为终审判决。

【更新时间】2022-09-24 06:24:18

【一审法院查明】原审法院经审理查明：2020年2月15日，冠泉宾馆、赵秀芸提出行政复议申请，要求“确认被申请人济南市章丘区人民政府（以下简称章丘区政府）依据章政办发（2011）65号文件对章丘种业公司（荷花路81号）房屋除房产证载明建筑以外建筑物、附属物进行征收测量、补偿核算的行政行为违法”。2020年2月17日，济南市政府作出济政复办受字（2020）37号行政复议受理通知，受理了二原告的行政复议申请。同日，济南市政府还向章丘区政府作出济政复办答字（2020）37号提出行政复议答复通知，并且，济南市政府还向章丘市种业有限公司（以下简称章丘种业公司）作出济政复办参字（2020）37号第三人参加行政复议通知。2020年4月9日，济南市政府作出济政复延字（2020）37号行政复议延期通知，告知二原告将本案行政复议决定延期至2020年5月17日前作出。2020年5月14日，济南市政府作出济政复决字（2020）37号行政复议决定（以下简称37号复议决定），主要内容为：“《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定：‘为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。’根据上述规定，征收国有土地上的房屋，补偿对象为房屋所有权人。本案中，征

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收对象系第三人章丘种业公司的房屋及其他建筑物、附属物，第三人章丘种业公司系补偿对象，而申请人经营的冠泉宾馆并非法律规定的补偿对象。申请人不是案涉征收测量、补偿核算等行为的相对人。申请人的行政复议请求，依法应予驳回。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，决定驳回申请人的行政复议申请。”二原告不服，诉至法院，请求撤销37号复议决定，判令被告重新作出复议决定。另查明，2009年10月31日，冠泉宾馆时任负责人冯明道与第三人章丘种业公司签署租赁合同，约定冠泉宾馆租赁荷花路81号房屋，租期自2009年10月31日起至2024年10月30日止。 2019年5月8日，山东省高级人民法院作出（2019）鲁行终112号行政裁定，载明：“本案中，政府征收对象系第三人种业公司房屋及其他建筑物、附属物，并收回土地使用权，第三人章丘种业公司系补偿对象，而冠泉宾馆作为承租人并非法律规定的补偿对象。至于冠泉宾馆对房屋的改建、装修损失，属于民事法律关系调整的范畴……因冠泉宾馆并非征收补偿对象，与案涉征收补偿协议不存在利害关系，其起诉应依法驳回。”

【一审法院认为】原审法院认为：《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条规定：“生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实，可以作为定案依据。……”山东省高级人民法院作出的（2019）鲁行终112号行政裁定，认定：“……政府征收对象系第三人章丘种业公司房屋及其他建筑物、附属物，并收回土地使用权，第三人章丘种业公司系补偿对象，而冠泉宾馆作为承租人并非法律规定的补偿对象。至于冠泉宾馆对房屋的改建、装修损失，属于民事法律关系调整的范畴……”上述认定也符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条有关国有土地上房屋征收中被征收房屋所有权人的规定。据此，济南市政府认为冠泉宾馆并非涉案征收行为的相对人，与涉案征收行为没有利害关系，进而决定驳回冠泉宾馆、赵秀芸的行政复议申请，并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回冠泉宾馆、赵秀芸的诉讼请求。

【二审上诉人诉称】冠泉宾馆、赵秀芸不服原审法院判决提起上诉，请求撤销原审法院判决；撤销济南市政府作出的37号复议决定。主要理由如下：1.原审法院判决认定事实错误。

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原审法院采信了上诉人提交的证据，但没有用来证明案件事实，（2019）鲁行终112号行政裁定认定事实错误，不能作为定案的依据。2.济南市政府作出的37号复议决定认定事实及适用法律错误。上诉人对冠泉商务宾馆进行装修时，增建的电梯和洗衣房，被申请人拆除这部分建筑物时应予补偿。上诉人是涉案房屋征收测量、补偿核算的利害关系人，有权提起行政复议，济南市政府认为只有行政相对人才有权申请行政复议，是对行政复议法及实施条例的错误理解。

章丘市冠泉商务宾馆、赵秀芸行政监察(监察)二审行政判决书

山东省高级人民法院

行政判决书

（2020）鲁行终1804号

当事人上诉人（原审原告）章丘市冠泉商务宾馆，住所地山东省原章丘市明水荷花路81号（种子公司大楼）。

法定代表人赵秀芸，经营负责人。

上诉人（原审原告）赵秀芸。

上列二上诉人共同委托代理人冯明道（系赵秀芸之夫）。

被上诉人（原审被告）济南市人民政府，住所地济南市历下区龙鼎大道1号龙奥大厦。

法定代表人孙述涛，市长。

原审第三人章丘市种业有限公司，住所地济南市章丘区明水龙泉路81号。

法定代表人王化军，董事长。

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审理经过章丘市冠泉商务宾馆（以下简称冠泉宾馆）、赵秀芸因诉济南市人民政府（以下简称济南市政府）行政复议一案，不服济南市中级人民法院于2020年9月30日作出的（2020）鲁01行初327号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。

一审法院查明原审法院经审理查明：2020年2月15日，冠泉宾馆、赵秀芸提出行政复议申请，要求“确认被申请人济南市章丘区人民政府（以下简称章丘区政府）依据章政办发（2011）65号文件对章丘种业公司（荷花路81号）房屋除房产证载明建筑以外建筑物、附属物进行征收测量、补偿核算的行政行为违法”。2020年2月17日，济南市政府作出济政复办受字（2020）37号行政复议受理通知，受理了二原告的行政复议申请。同日，济南市政府还向章丘区政府作出济政复办答字（2020）37号提出行政复议答复通知，并且，济南市政府还向章丘市种业有限公司（以下简称章丘种业公司）作出济政复办参字（2020）37号第三人参加行政复议通知。2020年4月9日，济南市政府作出济政复延字（2020）37号行政复议延期通知，告知二原告将本案行政复议决定延期至2020年5月17日前作出。2020年5月14日，济南市政府作出济政复决字（2020）37号行政复议决定（以下简称37号复议决定），主要内容为：“《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定：‘为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。’根据上述规定，征收国有土地上的房屋，补偿对象为房屋所有权人。本案中，征收对象系第三人章丘种业公司的房屋及其他建筑物、附属物，第三人章丘种业公司系补偿对象，而申请人经营的冠泉宾馆并非法律规定的补偿对象。申请人不是案涉征收测量、补偿核算等行为的相对人。申请人的行政复议请求，依法应予驳回。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，决定驳回申请人的行政复议申请。”二原告不

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服，诉至法院，请求撤销37号复议决定，判令被告重新作出复议决定。另查明，2009年10月31日，冠泉宾馆时任负责人冯明道与第三人章丘种业公司签署租赁合同，约定冠泉宾馆租赁荷花路81号房屋，租期自2009年10月31日起至2024年10月30日止。

2019年5月8日，山东省高级人民法院作出（2019）鲁行终112号行政裁定，载明：“本案中，政府征收对象系第三人种业公司房屋及其他建筑物、附属物，并收回土地使用权，第三人章丘种业公司系补偿对象，而冠泉宾馆作为承租人并非法律规定的补偿对象。至于冠泉宾馆对房屋的改建、装修损失，属于民事法律关系调整的范畴……因冠泉宾馆并非征收补偿对象，与案涉征收补偿协议不存在利害关系，其起诉应依法驳回。”

一审法院认为原审法院认为：《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条规定：“生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实，可以作为定案依据。……”山东省高级人民法院作出的（2019）鲁行终112号行政裁定，认定：“……政府征收对象系第三人章丘种业公司房屋及其他建筑物、附属物，并收回土地使用权，第三人章丘种业公司系补偿对象，而冠泉宾馆作为承租人并非法律规定的补偿对象。至于冠泉宾馆对房屋的改建、装修损失，属于民事法律关系调整的范畴……”上述认定也符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条有关国有土地上房屋征收中被征收房屋所有权人的规定。据此，济南市政府认为冠泉宾馆并非涉案征收行为的相对人，与涉案征收行为没有利害关系，进而决定驳回冠泉宾馆、赵秀芸的行政复议申请，并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回冠泉宾馆、赵秀芸的诉讼请求。

二审上诉人诉称冠泉宾馆、赵秀芸不服原审法院判决提起上诉，请求撤销原审法院判决；撤销济南市政府作出的37号复议决定。主要理由如下：1.原审法院判决认定事实错误。原审法院采信了上诉人提交的证据，但没有用来证明案件事实，（2019）鲁行

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终112号行政裁定认定事实错误，不能作为定案的依据。2.济南市政府作出的37号复议决定认定事实及适用法律错误。上诉人对冠泉商务宾馆进行装修时，增建的电梯和洗衣房，被申请人拆除这部分建筑物时应予补偿。上诉人是涉案房屋征收测量、补偿核算的利害关系人，有权提起行政复议，济南市政府认为只有行政相对人才有权申请行政复议，是对行政复议法及实施条例的错误理解。

二审被上诉人辩称被上诉人济南市政府及原审第三人章丘市种业公司均未向本院提交书面答辩意见或陈述意见。

各方当事人在原审中提交的证据和依据已制作电子卷宗移送本院，上述证据已经原审法院庭审质证。本院同意原审法院对证据的认证意见及据此确认的案件事实。

本院查明二审另查明，冠泉宾馆对涉案房屋的征收和补偿行为不服，均已提起了诉讼：1.冠泉宾馆于2019年11月7日向济南铁路运输法院提起诉讼，请求判令章丘区政府对其履行安置补偿职责。济南铁路运输法院于2019年12月23日作出（2019）鲁7101行初49号行政裁定，驳回冠泉宾馆的起诉。冠泉宾馆不服提起上诉，济南铁路运输中级法院于2020年2月26日作出（2020）鲁71行终4号行政裁定，驳回冠泉宾馆的上诉，维持原裁定。冠泉宾馆向本院申请再审，本院于2020年9月30日作出（2020）鲁行申1312号行政裁定，驳回冠泉宾馆的再审申请。2.冠泉宾馆于2020年1月2日向济南铁路运输法院提起诉讼，请求判令章丘区政府对章丘区××路××号房屋实施征收的行为违法。济南铁路运输法院于2020年2月25日作出（2020）鲁7101行初15号行政裁定，驳回冠泉宾馆的起诉。冠泉宾馆不服提起上诉，济南铁路运输中级法院于2020年4月17日作出（2020）鲁71行终34号行政裁定，驳回冠泉宾馆的上诉，维持原裁定。冠泉宾馆向本院申请再审，本院于2020年11月12日作出（2020）鲁行申1560号行政裁定，驳回冠泉宾馆的再审申请。

本院认为本院认为：因征收涉案房屋，章丘区政府已与房屋所有权人章丘市种业

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公司签订《征收补偿协议书》，并已按照协议约定向章丘种业公司履行了补偿职责。冠泉宾馆时任负责人冯明道亦接受了章丘种业公司支付的搬迁补助费（含装修补助费）30万元，并承诺五日内搬迁完毕。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条有关国有土地上房屋征收中被征收房屋所有权人的规定，章丘种业公司系法定的补偿对象，冠泉宾馆作为涉案房屋的承租人并非法律规定的补偿权利主体。被上诉人济南市政府据此驳回上诉人的行政复议申请，并无不当。

本院需要特别指出，上诉人冠泉宾馆基于与本案相同的事实和争议，提起若干个行政复议或行政诉讼，包括对涉案房屋征收行为和补偿行为的起诉。在本案中，上诉人先行提起行政复议，请求“确认被申请人章丘区政府依据章政办发（2011）65号文件对章丘种业公司（荷花路81号）房屋除房产证载明建筑以外建筑物、附属物进行征收测量、补偿核算的行政行为违法”，章丘区政府是否存在征收测量、补偿核算行为违法，是人民法院判断章丘区政府征收补偿行为是否合法的事实基础和前提，而不能成为单独的诉请和判项，亦不得单独提起行政复议。况且法院已经对上诉人提起的征收、补偿之诉作出生效裁定，上诉人针对涉及征收补偿行为合法性的具体的事实或理由再行申请复议或提起诉讼，并无裨益。

原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

裁判结果驳回上诉，维持原判。

案件受理费人民币50元，由上诉人章丘市冠泉商务宾馆、赵秀芸共同负担。

本判决为终审判决。

落款

审判长王修晖

审判员郝万莹

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审判员李莉军

二〇二〇年十二月十七日

法官助理姚美科

书记员徐颖格