人防车位政策解读

在日常生活中，为解决停车难问题，有的物业小区利用小区的人防工程作为地下

停车场，收取车辆保管费用，有的物业小区开发商甚至将此类地下停车场划出独

立的车位出售。这些做法已延续多年，很少有人对此提出异议。

近年来，随着人们维权意识的增强，有的小区业主对此产生了疑问，小区人

防工程是不是小区的公建配套设施，是否可以作为地下停车场；如果将人防工程

改建为地下停车场，地下停车场的车位能否买卖，车位能否办理产权登记，地下

停车场的管理收益是否归全体业主所有，等等。这些问题，实际上都与物业小区

人防工程的权属归属有关。为此，笔者拟在分析物业小区人防工程权属归属的基

础上，就如何解决上述与物业小区人防工程相关的问题提出一点建议。

【提示一】

物业小区人防工程的法律属性

由于《物权法》的缺位，当前我国对于人防工程的权属问题并没有专门的立

法。相关的规定散落在与人防工程有关的法律、地方性法规和地方政府规章中。

以广州市为例，目前，适用于广州市的规范人防工程建设与管理的法律、法规、

规章主要有《中华人民共和国人民防空法》、《广东省实施〈中华人民共和国人

民防空法〉办法》、建设部《城市地下空间开发利用管理规定》以及《广州市人

民防空管理办法》。这些立法大多涉及到人防工程的法律属性问题，如１９９７

年１月１日起施行的《中华人民共和国人民防空法》第五条第二款、第二十六条

规定，国家鼓励、支持企业事业组织、社会团体和个人，通过多种途径，投资进

行人民防空工程建设；人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有，

平时利用人民防空工程，不得影响其防空效能。

１９９７年１２月１日起施行的建设部《城市地下空间开发利用管理规定》

第二十五条、第二十九条规定，地下工程应本着“谁投资、谁所有、谁受益、谁

维护”的原则，允许建设单位对其投资开发建设的地下工程自营或依法进行转让、

租赁。平战结合的地下工程，平时由建设或使用单位进行管理，并应保证战时能

迅速提供有关部门和单位使用。

２００３年４月１日起施行的《广州市人民防空管理办法》则明确规定了民

用建筑必须建设人防工程作为配套设施，该规章第十九条规定，城市新建、扩建

或者改建的住宅、旅馆、商店、教学楼和办公、科研、医疗用房等民用建筑，必

须按相关标准同步修建防空地下室；配套建设的防空地下室，应当与主体工程同

步配套建设，所需资金，纳入建设项目投资计划。改建、扩建的民用建筑，如无

建设用地同步修建防空地下室的，经市人民防空主管部门审查后，可另行安排易

地补建。同时，规章第三十三条、第三十四条规定，人民防空工程和设施在符合

城市规划前提下，可以开发利用。鼓励单位和个人按照平战结合、有偿使用的原

则，在平时用于经营活动。但按规定不能开发利用的人民防空工程和设施除外；

人民防空工程平时使用实行使用证制度。工程使用单位应当向工程所在地的区、

县级市人民防空主管部门提交相关资料，办理备案登记。

从这些法律、法规和规章的规定可以看出，物业小区作为民用建筑，其人防

工程是公建配套设施，而且遵循“谁投资、谁所有、谁受益、谁维护”的原则。即

人防工程的权属属于投资者所有，所有者可以将人防工程依法进行转让、租赁。

但人防工程在使用上受到一定限制，即实行许可证制度，且在战时由人民防空指

挥机构统一调度、无偿使用，任何单位和个人必须无条件服从，不得阻挠和干涉。

明确这一点，对于我们继续探讨物业小区人防工程权属的具体归属是十分重要

的。

【提示二】

物业小区人防工程权属的具体归属

按照“谁投资、谁所有、谁受益、谁维护”的原则，在物业小区出售之前，物

业小区人防工程的权属属于物业小区开发商，是毫无疑问的。但在小区已经出售

并交付给业主使用后，人防工程是属于开发商所有还是属于全体业主所有，则存

在争议。有的业主认为，既然人防工程是小区的公建配套设施，其权属当然应该

是小区全体业主所有。有的开发商认为，开发商出售的只是每一套独立的房屋，

在商品房买卖合同中也没有约定包括人防工程在内的公建配套设施提供给业主

使用，因此应该属于开发商所有。这些观点都有失偏颇。首先，并不是所有公建

配套设施都象楼梯、管线一样，是房屋的从物，应交付建筑物的所有人共同使用。

有的公建配套设施是相对独立的建筑物，具有作为所有权客体的物的所具有特

性，在空间上能够个别地、单独地存在，其权属也可以独立的存在。如小区范围

内建设的学校，虽属公建配套设施，但其权属由开发商依约定移交教育部门。其

次，与学校一样，作为公建配套的人防工程也是一种特定的、独立的物，但即使

开发商没有在合同中约定将独立存在的建筑物归所有业主共同所有，这些建筑物

也不是当然的归属开发商。

对于人防工程的具体归属，笔者认为，还是应当遵循“谁投资、谁所有、谁

受益、谁维护”原则予以确定。根据１９９７年３月１日起实施的《广东省城镇

新建商品房交易价格行为规则》第八条规定，按国家有关规定应承担的开发小区

内基础设施和公用设施配套建设费作为商品房的成本，包括在商品房销售价格构

成内。因此，如果开发商没有将人防工程的投资作为成本包含在商品房销售价格

中，应当在合同中向购房人明示。否则可以推定开发商出售商品房时已将人防工

程的建设费用作为商品房价格的组成部分，人防工程属于全体业主所有。根据“谁

投资、谁所有、谁受益、谁维护”原则，笔者认为，除法律、法规、规章有特别

规定外，只要物业小区人防工程符合应满足以下条件之一，即可认定其属于全体

业主共同所有：

（一）开发商在计算公摊面积时把人防工程的建筑面积计算在内；

（二）开发商在出售单元房屋时承诺无偿提供人防工程供全体业主使用；

（三）开发商把建造人防工程的成本核算在住宅开发成本之内。

【提示三】

对物业小区人防工程权属相关问题的看法

明确了物业小区人防工程的具体权属后，与物业小区人防工程权属相关问题

也显得容易解决。

（一）物业小区人防工程能否办理权属登记

有观点认为，人防工程是市政公用设施，不能进行买卖、交易、赠与等产权

转移活动，以保证市政公用设施的性质不发生改变。也有观点认为，从现行房地

产法律法规看，确认包括人防工程在内的地下建筑物所有权归属问题缺乏法律依

据。因为《城市房地产管理法》和《城市房屋权属登记管理办法（修订）》只是

对土地上的房屋权属登记作了规定，并没有涉及地下房屋的权属登记。《城市房

地产管理法》第二条规定：“本法所称房屋，是指土地上的房屋等建筑物及构筑

物”。这里的“土地上”当指地表之上。因此，我国对于地下建筑物权属的规定缺

位。

对于第一种观点，笔者认为，独立存在的建筑物作为公用设施，只是对其用

途依法或依约有明确用途而已，这跟明确建筑物的权属没有矛盾的。所有权利的

行使都是相对的，正如我们使用权属明确的住宅时不能违反相关物业管理法律法

规一样，人防工程的权属也应该是可明确登记的，这并不影响战时人防工程的使

用。

对于第二种观点，笔者认为，这是对“地上权”的一种曲解。依不动产的一般

法理，“土地”的范围可以从两方面来界定，一是土地的横向范围，一是土地的纵

向范围。前者较易理解，后者实际上是指土地作为不动产依其负担的财产权利而

向地表的上下空间合理扩展的范围。通俗的说，就是“土地”实际上不仅仅是指地

表，而是包括了土地地表的上下空间扩展范围。因此在地表以下的土地，也是土

地，依附在其中的建筑物也是建筑物，“地下”的国有土地使用权，也是国有土地

使用权，“地下”的建筑物的权属，也与一般的建筑物权属没有区别，按照现行房

地产权属登记办法对“地下”的不动产权进行登记未为不可。

实践中，不同类型的物业小区人防工程，其权属主体是不同的，具体如下：

１、开发商在计算公摊面积时把人防工程的建筑面积计算在内，或者在出售

单元房屋时承诺无偿提供人防工程供全体业主使用，或者把建造人防工程的成本

核算在住宅开发成本之内的，人防工程属于全体业主共同所有，不必作为独立的

建筑物进行权属登记，可以作为全体业主共有物权，在业主的房到产权证中注明。

２、开发商独立投资的物业小区人防工程，应确权到开发商名下，以利于开

发商经营与管理。

（二）物业小区人防工程是否可以作为地下停车场。根据《中华人民共和国

人民防空法》，国家鼓励、支持企业事业组织、社会团体和个人，投资人民防空

工程建设；人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者。如果投资者将

人防工程改建为地下车库，那么首先必须要获得规划行政管理部门的审核同意，

在保证不降低人民防空工程防护能力情况下，根据国家对地下停车场相关技术规

范进行修改，直至符合地下停车场使用要求后方可作为地下停车场使用。

（三）在人防工程改建为地下停车场的情况下，停车场的车位能否买卖，收

益应归于哪一方。根据建设部《城市地下空间开发利用管理规定》相关规定，允

许建设单位对其投资开发建设的地下工程自营或依法进行转让、租赁。因此。理

论上依法改建的地下停车场的车位可以买卖。但在操作中要区别情况：

１、如果地下停车场属于全体业主共有，那么，出售车位应当经过业主大会

同意，收益归全体业主。但目前我国法律没有赋予业主大会代表全体业主对共有

物进行处分的权利，所以，目前出售全体业主共有的地下停车场车位，在实践中

是不可操作的。但业主可以通过业主大会，选聘相关的企业对停车场进行管理，

其收益扣除必要的管理费用后，应归全体业主共同所有。

２、如果地下停车场的权属属于开发商，那么，开发商将地下停车场分割成

各个车位出售，在法律上不存在障碍。其收益也应归房地产开发商所有。

车位（库）是否可销售的唯一标准是能否办理产权证（或有无预售许可证），已经购买无产

权车位（库）的消费者应该赶紧要求退赔。

 小区土地由全体业主共有，没有单独产权证的部位均为业主共有财产，收益归全体业主共

有，已入住的小区应该尽快成立业主委员会掌握车位（库）出租的收益。

 人防工程是国家强制配套，禁止开发商销售，其收益权属于投资者，但是售房后开发商的

投资已经随着土地使用权的转移而自动转移给了全体业主，所以利用人防工程改建的车位

（库）收益归全体业主共有。

 销售车位（库）的使用权超过20年即为欺诈行为，消费者可请求双倍赔偿。

近期不少小区和在售楼盘都纷纷出售车位、车库，有的甚至要求本来租车位（库）的业主也

得把车位（库）买下来，否则便威胁要出售给其他业主。

由于历史原因，现在车位（库）在多数小区中都还算是“稀缺商品”，但是车位（库）权属情

况比较复杂，既有可以销售的车位（库）又有不可以销售的车位（库），因此在消费者在购

买车位（库）时务必要注意：

一．车位（库）是否可销售的唯一标准是能否办理产权证（或有无预售许可证）。

《中华人民共和国城市房地产管理法》第37条规定“未依法登记领取权属证书的不得转让”，

因此若不能办理产权，车位（库）买卖合同是不受法律保护的――买到手的也只是一张白纸。

《合同法》第214条规定：“租赁期限不得超过二十年。超过二十年的，超过部分无效。”

消费者租赁车位（库）（就是所谓的销售使用权），最长期限也只有20年，凡是销售使用权

超过20年并且不向消费者声明20年后不受法律保护的，都是欺诈行为。

二．几乎每个小区都有属于全体业主的共有车位（库）

《物业管理条例》第二十七条规定：业主依法享有物业共用部位、共用设施的所有权与使用

权，建设单位不得擅自处分。

我国现行的商品房建设规划法律法规中，都明确要求房产开发商按照一定的标准配置建设停

车位（库），这是法律规定的商品房建设规划中的公共配套设施的"硬指标"，这些车位（库）

是建筑物的配套设备设施，其不能单独转让也不能单独办理产权，由全体业主共有共用。

《中华人民共和国城市房地产管理法》第31条规定：房地产转让、抵押时，房屋的所有权

和该房屋占用范围内的土地使用权同时转让、抵押。《中华人民共和国城镇国有土地使用权

出让和转让暂行条例》第23条规定：地上建筑物、其他附着物的所有人或者共有人，享有

该建筑物、附着物使用范围内的土地使用权。土地使用者转让地上建筑物、其他附着物所有

权时，其使用范围内的土地使用权随之转让，但地上建筑物、其他附着物作为动产转让的除

外。

因此，小区的土地使用权转移给全体业主后，红线内所有没有独立产权的部位（包括车位

（库））即共有财产也同时一并转移给了全体业主。

目前小区的车位（库）主要分为以下几种情况：

1． 敞开式的地上车位——属于全体业主

主要通过划线确定每个车位的具体位置，由于小区的土地使用权归全体业主，因此开发商无

权出售敞开式地上车位。如根据《北京市居住小区机动车停车管理办法》第七条：“凡利用

业主共用场地施划的停车位，任何单位和个人不得出售。”这类车位可以由业主大会授权业

委会委托物业租给业主使用，扣除必要费用后归入小区维修资金。

2． 三面有护围的地上车位（库）——可办产权，可销售

若开发商在当初规划时，明确了这类车位（库）有独立的用地面积和建筑面积，则开发商有

权出售。如根据<<北京巿关于室内机动车停车位销售、测绘、产权登记的有关通知>>，产

权证可以单独核发也可以和购买商品房合同合并核发房屋所有权证。

3． 地下车位（库）建筑面积未分摊——可办产权可销售，但是无约定的话就属于全体业主

如果地下车位（库）建筑面积未分摊，且开发商单独取得车库产权的（不能办产权的当然还

是禁止销售属于全体业主的），则开发商可以对购房人出售产权，但地下车库只能预售给本

小区范围内的商品房预购人。如按照《北京市城市房屋管理办法》第十三条规定：“按照国

家和本市规定可以单独转让的地下停车库等附属建筑物、构筑物不随同转让的，应当在房地

产转让合同中载明；没有载明的，视为一并转让。” 即如果业主和开发商在房屋买卖合同中

没有对开发商拥有产权的地下车库进行特别约定，车库也应当归业主按份共有，其收益也应

归业主。

4． 地下车位（库）建筑面积已分摊——属于全体业主

如果地下车位（库）面积已作为公摊面积被小区业主分摊了，那么开发商就无权出售。这类

的地下车位（库）属全体小区业主所有，严格的说属于小区的配套设施，可以由小区业委会

委托物业公司出租给业主使用，出租收益扣除必要的管理成本后归入小区维修资金。

5． 该地下车位（库）属于“人防工程”——收益属于全体业主

根据《中华人民共和国人民防空法》第五条规定：“人民防空工程平时由投资者使用管理，

收益归投资者所有。”人防工程是国家强制配套，禁止开发商销售，其收益权属于投资者，

开发商的投资已经随着土地使用权的转移而自动转移给了全体业主，所以利用人防工程改建

的车库收益归全体业主共有。

6. 改造车位（库）——属于全体业主

还有一种非常严重的现象是在规划许可证上没有载明的，开发商为了谋取利益用建筑物的地

下空间而改造成的停车位（库），这种停车位没有计算在建筑物的建筑面积之内，也无法取

得产权证。开发商和物业公司也无权擅自处分这些车位（库），它们也应该属于全体业主的

共有财产。

综上，王海热线提醒广大消费者：

 若要购买商品房车位（库），唯一的标准是看该车位（库）能否办理产权证！

不能办理产权证的车位（库），禁止销售！

 若租赁车位（库）或者购买车位（库）使用权，超过20年的即为欺诈，消费者可请求双

倍赔偿。