鞍山市双龙农贸市场有限公司、鞍山市立山区深北街道办事处二审行政判决书

【案由】行政行政行为种类行政允诺

【审理法院】辽宁省高级人民法院

【审结日期】2020.07.28

【案件字号】(2019)辽行终1091号

【审理程序】二审

【审理法官】曹丽华曹弘谭斌

【文书类型】判决书

【当事人】鞍山市双龙农贸市场有限公司;鞍山市立山区深北街道办事处;鞍山市立山区人民政府

【当事人】鞍山市双龙农贸市场有限公司鞍山市立山区深北街道办事处鞍山市立山区人民政府

【当事人-公司】鞍山市双龙农贸市场有限公司鞍山市立山区深北街道办事处鞍山市立山区人民政府

【代理律师/律所】张书光辽宁英派律师事务所;康平辽宁法理律师事务所

【代理律师/律所】张书光辽宁英派律师事务所康平辽宁法理律师事务所

【代理律师】张书光康平

【代理律所】辽宁英派律师事务所辽宁法理律师事务所

【法院级别】高级人民法院

【字号名称】行终字

【原告】鞍山市双龙农贸市场有限公司;鞍山市立山区深北街道办事处

【被告】鞍山市立山区人民政府

【本院观点】本案双龙公司起诉状中载明的诉讼请求为1、判令被告单方变更解除终止协议行为违反行政允诺；2、赔偿因被告违反行政允诺造成的损失；3、判令被告给付评估费23000元；4、二被告承担连带赔偿责任。与被诉行政允诺相关的二个协议，即房屋租赁协议及补充协议均系双龙公司与深北办事处所签订。

【权责关键词】行政允诺合法违法拒绝履行（不履行）证据撤诉维持原判改判发回重审

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【本院查明】本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。另查，2015年10月15日，双龙公司起诉深北办事处、立山区政府行政管理委托合同纠纷，2016年4月12日，因双龙公司申请撤诉，鞍山市中级人民法院作出（2015）鞍行初字第00156号行政裁定书，

准许双龙公司撤回起诉。二审过程中，双龙公司向本院提出，撤回上诉中赔偿损失在本案中一并解决的主张。

【本院认为】本院认为，本案双龙公司起诉状中载明的诉讼请求为1、判令被告单方变更解除终止协议行为违反行政允诺；2、赔偿因被告违反行政允诺造成的损失；3、判令被告给付评估费23000元；4、二被告承担连带赔偿责任。因上诉人在二审期间撤回对赔偿损失一并解决的上诉主张，故本案的焦点问题为1、是否存在被诉的行政允诺；2、深北办事处不履行该行政允诺的行为是否违法。一、关于是否存在被诉的行政允诺。本案中，深北办事处与双龙公司签订房屋租赁协议后，深北办事处和鞍山市综合执法局立山分局共同下发关闭露天市场公告。王媛媛等农贸大厅经营者证实，时任深北办事处负责人曾在双龙农贸大厅向农贸大厅经营者承诺，关闭深沟寺六区露天市场（含早市）。以及当时《千山晚报》报道了深北办事处、综合执法、城建等部门的工作人员向深沟寺六区露天市场（含早市）经营者做“退路进厅"的工作。另外，在关闭市场决定未能履行的情况下，深北办事处于2013年5月与双龙公司签订的《补充协议书》，由双龙公司经营管理露天市场并从每年收取的管理费中向双龙公司“回拨12万元，冲抵该公司的装修等投资"，其内容即是解决未履行关闭市场允诺而采取的补救措施。以上查明的事实及证据可以认定，存在双龙公司所主

张的深北办事处在招商引资过程中允诺关闭深沟寺六区露天市场（含早市）并将上述业户转移至东山林雨农贸大厅经营的行政允诺。二、关于深北办事处不履行被诉“行政允诺"是否违法。行政允诺一经作出，作出机关应当积极兑现、及时履行。本案被诉行政允诺包括二项内容：即关闭露天市场和转移至农贸大厅经营。对于关闭露天市场，目的是为了落实上级机关要求，行使管理本行政区域内发展经济的行政职能，是具有行政目的的行政允诺；对于将露天市场经营者转移至农贸大厅经营，行政机关并没有要求被关闭露天市场后的经营者必须继续经营或到哪里经营的职权，深北办事处作出该项允诺无职权依据。作为行政允诺的相对人，双龙公司基于对该行政允诺的信赖，已经着手实施相关行为，并发生经济支出和利益损失，深北办事处在条件成就时应当履行允诺义务。而不再履行或无法履行时，应当及时采取补救措施，尽可能减少损失。本案中，深北办事处在作出关闭深沟寺六区露天市场（含早市）并将上述业户转移至东山林雨农贸大厅经营的允诺后，由于未能实现该允诺（虽然也通过签订了补充协议等形式予以补救，由于其他原因单方终止了该补充协议），应积极采取其他措施，补偿和减少行政相对人双龙公司的经济损失。但作为行政允诺方，该问题一直未予解决，也未对双龙公司的损失进行任何补偿，现双龙公司起诉确认深北办事处不作为违法的请求应予支持。一审判决确认深北办事处未兑现允诺行为违

法并无不当。关于双龙公司提出立山区政府滥用职权未兑现赔偿允诺行为违法的主张。本院认为，与被诉行政允诺相关的二个协议，即房屋租赁协议及补充协议均系双龙公司与深北办事处所签订。即便存在双龙公司主张的立山区政府领导因解决群众上访问题而作出宣布终止补充协议履行的行为，应视为上级机关对下级机关工作的指导和监督，对外发生法律效力的行政行为是深北办事处于6月18日作出的《关于终止双龙农贸市场有限公司对六区占道早市及露天市场的经营管理权的通知》。故对于该主张本院不予支持。关于立山区政府在二审询问中提出双龙公司的起诉已超过法定起诉期限的问题。双龙公司起诉的诉讼请求为确认被告不履行行政允诺的行为违法。根据当时施行的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。"本案中，深北办事处于2013年6月18日作出《关于终止双龙农贸市场有限公司对六区占道早市及露天市场的经营管理权的通知》后，一直由立山区国有资产监督管理局解决投资损失问题，并于2014年2月28日委托评估公司对双龙公司因东山林语农贸大厅的投资（装修运营、业户进场装修费）损失进行资产评估。

2014年5月12日，评估公司将评估结果的征求意见稿交给立山区政府，依立山区政府询问中陈述，区政府拒绝出具正式的评估报告。自此时行政机关明确拒绝履行行政允诺并不再承诺解决争议。且2015年10月，双龙公司即以深北办事处及立山区政府为被告，将本案争议起诉至法院，故至2016年4月26日双龙公司提起本案诉讼，未超过法定起诉期限。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下

【裁判结果】驳回上诉，维持原判。一、二审案件受理费100元，由上诉人鞍山市立山区深北街道办事处负担。本判决为终审判决。

【更新时间】2021-10-23 08:15:31

【一审法院查明】一审法院经审理查明，2012年10月31日，深北办事处（甲方）与双龙公司（乙方）签订房屋租赁协议书一份，约定甲方为乙方提供深北街道办事处社区房屋一处，将位于立山区深东社区东山林雨小区商混结构，面积1600平方米，内有设施水电暖，服务项目：专门用于便民农贸大厅的建设。期限为2012年12月20日至2022年12月19日。在第一个五年租期内，按200元平方米，第二个五年租期的标准，以200元平方米为基数，

参照上年鞍山市公布的CPI波动幅度，同步调整。合同签订后，双龙公司对东山林雨小区农贸市场进行投资与运营管理，并与63户业户签订摊位租赁协议，收取租金。经装修改造，于2012年12月18日开业。

【一审法院认为】一审法院认为，本案的争议焦点是：深北办事处是否向双龙公司作出租赁该房屋用于经营农贸大厅，将关闭深沟寺六区露天市场（含早市）并将上述业户转移至其经营的东山林雨农贸大厅经营的允诺，以及是否兑现允诺。

【二审上诉人诉称】双龙公司上诉称，一、应判决被上诉人立山区人民政府因为超越职权，擅自宣布终止协议，滥用职权未兑现赔偿允诺行为违法。二、赔偿损失应该在一审一并解决。三、判决原审案件受理费由鞍山市立山区人民政府承担不符合法律规定。故请求撤销一审判决，发回重审或改判。深北街道办事处上诉称，一、本案“退路进厅"公告不构成行政允诺。二、一审法院判决对相对人的行为是否符合行政允诺设定条件未作审查。本案被上诉人双龙公司不是“退路进厅公告"的相对人。三、上诉人与被上诉人签订的租赁经营合同是利用国有资产实现保值增值的民事行为。故请求二审法院撤销一审行政判决书，并依法改判。

鞍山市双龙农贸市场有限公司、鞍山市立山区深北街道办事处二审行政判决书

辽宁省高级人民法院

行政判决书

(2019)辽行终1091号

当事人　上诉人（一审原告）鞍山市双龙农贸市场有限公司。住所地鞍山市立山区双善家园小区某某某某楼某某网点。

　法定代表人：王茂亮，该公司经理。

　委托诉讼代理人：贾久绵，该公司职员。

　委托诉讼代理人：张书光，辽宁英派律师事务所律师。

　上诉人（一审被告）：鞍山市立山区深北街道办事处。住所地鞍山市立山区曙光路某某。

　法定代表人：胡增朋,该街道办事处负责人。

　委托诉讼代理人:郭春兴,该办事处工作人员。

　被上诉人（一审被告）：鞍山市立山区人民政府，住所地鞍山市立山区胜利路某某。

　法定代表人：王磊，该区政府区长。

　委托诉讼代理人：刘守泉，该区工作人员。

　委托诉讼代理人：康平，辽宁法理律师事务所律师。

审理经过　鞍山市双龙农贸市场有限公司（以下简称双龙公司）诉鞍山市立山区深北街道办事处（以下简称深北办事处）、鞍山市立山区人民政府（以下简称立山区政府）行政允诺及赔偿一案，双龙公司及深北办事处不服鞍山市中级人民法院（2016）辽03行初37号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案,并对各方当事人进行了询问。上诉人双龙公司的委托诉讼代理人贾久绵、张书光，上诉人深北办事处委托诉讼代理人郭春兴，被上诉人立山区政府的委托诉讼代理人康平到庭参加询问。本案现已审理终结。

一审法院查明　一审法院经审理查明，2012年10月31日，深北办事处（甲方）与双龙公司（乙方）签订房屋租赁协议书一份，约定甲方为乙方提供深北街道办事处社区房屋一处，将位于立山区深东社区东山林雨小区商混结构，面积1600平方米，内有设施水电暖，服务项目：专门用于便民农贸大厅的建设。期限为2012年12月20日至2022年12月19日。在第一个五年租期内，按200元/平方米，第二个五年租期的标准，以200元/平方米为基数，参照上年鞍山市公布的CPI波动幅度，同步调整。合同签订后，双龙公司对东山林雨小区农贸市场进行投资与运营管理，并与63户业户签订摊位租赁协议，收取租金。经装修改造，于2012年12月18日开业。

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