广州机构养老服务体系建设现状及对策建议

广州机构养老服务体系建设现状及对策建议

（2010~）

老龄化是经济发展、社会文明、科技发达，尤其是医疗技术进步和医疗条件改善等诸多条件

综合作用下的产物。自20世纪90年代广州开始进入老龄化社会，进入21世纪以后，家庭

结构出现“小型化、老龄化、高龄化、空巢化”四化叠加的新态势，使得老龄化问题更为突

出。根据《2013年广州市老年人口和老龄事业数据手册》显示，截至2013年底，广州市共

有60岁以上老人133万，占户籍人口16.03%，其中纯老年人家庭有26.15万，独居老人

11.23万，分别占老年人口的19.66%和8.4%。老年人口以每年4%的速度快速增长，预计到

2015年将有约150万老龄人口，而这一数字将在2020年达到180万。

老龄化问题已成为广州经济社会发展中的突出问题。随着人口老龄化加速发展，失能、半失

能老年人的数量将持续增长，老年人口对机构养老服务的需求不断增加，现有社会养老服务

体系已经不能满足人口老龄化的需求。为应对人口老龄化趋势，建立与当前人口结构相匹

配、与经济社会发展水平相协调的社会养老服务体系，2011年，国务院办公厅印发了《社

会养老服务体系建设规划（2011-2015年）》，提出建立以居家为基础，以社区为依托，以

机构为支撑的社会养老服务体系。确定了我国以居家养老、社区养老和机构养老三大类型构

成的社会养老服务体系，民间称之为“三驾马车”。

然而在城镇生活中，尤其是广州这样的大都市，家庭结构小型化、核心化的趋势显著，家庭

在养老中的支撑能力下降，传统居家养老的比例必定会持续下降，机构养老模式正在被越来

越多的老年人所接受，需要承担更多的责任。机构养老是社会化养老的一种，区别于传统家

庭养老，通过专业养老机构，以社会制度保证的养老模式，其载体是养老院、老年公寓、托

老所、老年护理院等专门机构，其特征包括专业化、社会化和市场化。

一 广州机构养老服务建设基本情况

广州近年陆续出台相关的政策措施，加大资金支持力度，在居家养老、社区养老和机构养老

三方面取得了长足发展。“十二五”期间广州提出了养老服务体系建设的总目标（见图

1）。

图1 “十二五”期间广州养老服务体系建设总体目标

在各类服务模式中，机构养老作为一种较新的养老模式，与中国传统文化中家庭回馈式的养

老模式有较大差异，发展起步较晚，基础较为薄弱，面临着巨大的需求，同时也面临着巨大

的挑战。

（一）广州养老机构建设的历史沿革

新中国成立以来，广州养老机构的发展大致经历了三个重要的阶段，在不同的阶段，都因应

当时的社会环境有不同的设计初衷。

1.第一阶段：1949～1989年

在新中国成立之初，连年战争遗留下大批“三无”老人，加上分布在农村地区的五保老人，

数量庞大、居住分散，在很长一段时间内，这部分人群是社会养老工作的主要对象。这一阶

段，政府承担养老机构的建设，保障对象是“三无”老人和五保老人，提供基本的社会救济

服务。在空间上，养老机构远离城市建成区，使用外围式布局模式。

2.第二阶段：1990～2005年

改革开放后，伴随着国有社会养老事业单位的改革，养老制度开始养老社会化的过程，虽然

政府仍然负担部分养老费用，但市场已经开始参与发展社会养老服务。养老服务面向全社会

有需求的老人。2000年以后，部分公办的养老机构更开始了市场化经营的转型。这一阶段

各级政府和各种社会力量参与社会养老事业的积极性空前高涨，各种民办社会养老机构数量

快速增加，床位数和收养人数在短期内实现了快速增长，社会养老的服务能力和服务水平得

到较大的提升，社会养老服务事业进入了一个快速发展的新时期。

3.第三阶段：2006年至今

这一阶段以2005年国家民政部门出台的《关于支持社会力量兴办社会福利机构的意见》为

标志，养老制度开始从救济制度、补缺型福利转型，成为适度普惠性的老年福利制度。为了

支持社会力量参与社会养老事业、兴办社会养老机构，民政部提出了一系列优惠扶持政策，

极大地激发了社会力量参与社会养老事业的积极性，社会办养老机构成为这一时期社会养老

社会化的重要助推力量。由于市场的参与，养老机构在空间布局上开始以市场为导向，考虑

了老年人口的空间分布。

适度普惠阶段的养老机构加速发展，尤其是民办机构延续了第二阶段的发展势头，仍然是机

构养老的主力。目前，广州的民办机构占养老机构约70%，成为社会养老事业的中坚力量。

在公办养老机构优先解决传统困难群体民生问题的基础上，民办养老机构拓展了社会养老保

障范围，面向全社会有需求的老年人提供养老服务。

（二）养老机构的硬件建设现状

经历三个阶段的发展，广州的养老机构数量和布局有了较大改善，尤其在第三阶段中，广州

养老机构经历了较大的调整和扩充。2005年底，广州仅有各类社会福利机构187家，总床

位19533张。据广州市民政局统计，截至2014年8月全市共有167家养老机构，床位3.9

万张，每千名老人床位数29张。此外，广州正通过推动公办养老机构“1+5”和“1+6”的

建设，落实对民办养老机构的系列优惠政策等手段，全市每年将增长约1万张养老床位。同

时根据《广州市养老服务机构设施布局规划（2013-2020年）》，至2020年，共选址地块

53处，净用地面积144公顷，规划新增5.1万床位，实现除从化、增城外十区每千名户籍

老人55.6张床位。

除了全日制的养老机构，广州到2014年已经拥有居家养老服务部146个，覆盖全市各街

镇；居家养老服务示范中心19个；星光老年之家1460个，总建筑面积32万平方米，覆盖