袁茂兵与宜兴市人民政府不履行法定职责二审行政判决书

袁茂兵与宜兴市人民政府不履行法定职责二审行政判决书

【案由】行政 行政行为种类 其他行政行为

【审理法院】江苏省高级人民法院

【审理法院】江苏省高级人民法院

【审结日期】2020.11.16

【案件字号】(2019)苏行终1153号

【审理程序】二审

【审理法官】刘军张世霞杨述

【审理法官】刘军张世霞杨述

【文书类型】判决书

【当事人】袁茂兵;宜兴市人民政府

【当事人】袁茂兵宜兴市人民政府

【当事人-个人】袁茂兵

【当事人-公司】宜兴市人民政府

【代理律师/律所】郭建新、朱烨江苏谋盛律师事务所

【代理律师/律所】郭建新、朱烨江苏谋盛律师事务所

【代理律师】郭建新、朱烨

【代理律所】江苏谋盛律师事务所

【法院级别】高级人民法院

【字号名称】行终字

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【原告】袁茂兵

【被告】宜兴市人民政府

【本院观点】2000年施行的《建设工程质量管理条例》第二条规定，凡在中华人民共和国境

内从事建设工程的新建、扩建、改建等有关活动及实施对建设工程质量监督管理的，必须遵

守本条例。

【权责关键词】合法罚款拒绝履行（不履行）第三人鉴定结论质证维持原判改判

【指导案例标记】0

【指导案例排序】0

【本院查明】本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。

【本院认为】本院认为，2000年施行的《建设工程质量管理条例》第二条规定，凡在中华人

民共和国境内从事建设工程的新建、扩建、改建等有关活动及实施对建设工程质量监督管理

的，必须遵守本条例。本条例所称建设工程，是指土木工程、建筑工程、线路管道和设备安

装工程及装修工程。第三条规定，建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位、工程监理单

位依法对建设工程质量负责。第六十四条规定，违反本条例规定，施工单位在施工中偷工减

料的，使用不合格的建筑材料、建筑构配件和设备的，或者有不按照工程设计图纸或者施工

技术标准施工的其他行为的，责令改正，处工程合同价款2%以上4%以下的罚款；造成建设工

程质量不符合规定的质量标准的，负责返工、修理，并赔偿因此造成的损失；情节严重的，

责令停业整顿，降低资质等级或者吊销资质证书。第六十五条规定，违反本条例规定，施工

单位未对建筑材料、建筑构配件、设备和商品混凝土进行检验，或者未对涉及结构安全的试

案房屋应属于使用质量不合格的材料导致房屋存在潜在危害的建设工程质量问题。 生产

安全条例第二条规定，生产经营活动中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失的生产安全事

故的报告和调查处理，适用本条例；环境污染事故、核设施事故、国防科研生产事故的报告

和调查处理不适用本条例。据此，生产安全事故一般是指生产经营单位在生产经营活动（包

括与生产经营有关的活动）中发生的造成人员伤亡或者直接经济损失的事故。本案中，涉案

房屋既未造成人员伤亡，也未造成生产安全事故所致的直接经济损失，袁茂兵主张案涉房屋

的质量问题属于生产安全事故不符合前述规定，该主张于法无据。 综上，上诉人袁茂兵

的上诉请求和理由均不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审

判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项

的规定，判决如下

【裁判结果】驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人袁茂兵负

担。 本判决为终审判决。

【更新时间】2021-10-25 04:12:03

【一审法院查明】原审判决认定，2014年6月30日，农工商房地产（集团）宜兴明丰置业

有限公司（以下简称明丰公司）作为发包方，与浙江万达建设集团有限公司（以下简称万达

公司）作为承包方签订《建设工程施工合同》，主要内容约定工程名称为宜兴市丁蜀镇政府

北侧A地块，工程内容为图纸范围内的1某楼—13某楼、S1某—S5某商铺、地库土建、安

装、附属、绿化等，合同工期2014年7月—2016年6月，工程质量标准为合格，合同价款

15528.30万元等。2016年12月20日，宜兴市建设工程质量监督站（以下简称宜兴质监站）

向明丰公司发出《通知》，内容载明：“你公司建设的宜兴市丁蜀镇英伦尊邸A地块3某、4

某、5某、7某、9某、10某、13某、S3某、S4某、S5某房屋及地下车库在竣工交付后，出

现了不同程度的混凝土爆裂情况。经国家建筑工程质量监督检验中心和东南建设工程安全鉴

定有限公司进行安全鉴定，目前两家鉴定机构已分别于2016年12月15日和12月5日出具

了鉴定报告。鉴定结论为上述房屋及地下车库混凝土中的钢渣骨料对房屋安全性和耐久性存

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在潜在危害。根据《建设工程质量管理条例》相关规定，责令你公司改正（对上述房屋及地

下车库暂停使用，制定切实有效的整改方案后进行整改）。"

【一审法院认为】原审法院认为，《生产安全事故报告和调查处理条例》（以下简称生产安

全条例）第二条规定：“生产经营活动中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失的生产安全

事故的报告和调查处理，适用本条例；环境污染事故、核设施事故、国防科研生产事故的报

告和调查处理不适用本条例。"第三条第一款规定：“根据生产安全事故（以下简称事故）造

成的人员伤亡或者直接经济损失，事故一般分为以下等级：（一）特别重大事故，是指造成

30人以上死亡，或者100人以上重伤（包括急性工业中毒，下同），或者1亿元以上直接经

济损失的事故；（二）重大事故，是指造成10人以上30人以下死亡，或者50人以上100人

以下重伤，或者5000万元以上1亿元以下直接经济损失的事故；（三）较大事故，是指造成

3人以上10人以下死亡，或者10人以上50人以下重伤，或者1000万元以上5000万元以下

直接经济损失的事故；（四）一般事故，是指造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者

1000万元以下直接经济损失的事故。"

【二审上诉人诉称】上诉人袁茂兵上诉称，原审判决认定案涉房屋未造成直接经济损失，属

于事实认定错误；原审判决认为案涉房屋不属于安全生产事故没有法律依据；根据安全生产

法的立法目的，案涉房屋也应当认定为安全生产事故。请求本院撤销原审判决，依法改判。

综上，上诉人袁茂兵的上诉请求和理由均不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清

楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第

八十九条第一款第一项的规定，判决如下：

袁茂兵与宜兴市人民政府不履行法定职责二审行政判决书

江苏省高级人民法院

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行政判决书

(2019)苏行终1153号

当事人 上诉人（原审原告）袁茂兵。

委托代理人郭建新、朱烨，江苏谋盛律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）宜兴市人民政府，住所地宜兴市陶都路某某。

法定代表人陈寿彬，该市代市长。

委托代理人陈敏、程冰，该市政府工作人员。

审理经过 上诉人袁茂兵因诉宜兴市人民政府(以下简称宜兴市政府)不履行法定职

责一案，不服江苏省无锡市中级人民法院(2018)苏02行初110号行政判决，向本院提起

上诉。本院受理后依法组成合议庭，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的

规定决定不开庭审理。本案现已审理终结。

一审法院查明 原审判决认定，2014年6月30日，农工商房地产（集团）宜兴明

丰置业有限公司（以下简称明丰公司）作为发包方，与浙江万达建设集团有限公司（以

下简称万达公司）作为承包方签订《建设工程施工合同》，主要内容约定工程名称为宜

兴市丁蜀镇政府北侧A地块，工程内容为图纸范围内的1某楼—13某楼、S1某—S5某商

铺、地库土建、安装、附属、绿化等，合同工期2014年7月—2016年6月，工程质量标

准为合格，合同价款15528.30万元等。2016年12月20日，宜兴市建设工程质量监督站

（以下简称宜兴质监站）向明丰公司发出《通知》，内容载明：“你公司建设的宜兴市

丁蜀镇英伦尊邸A地块3某、4某、5某、7某、9某、10某、13某、S3某、S4某、S5

某房屋及地下车库在竣工交付后，出现了不同程度的混凝土爆裂情况。经国家建筑工程

质量监督检验中心和东南建设工程安全鉴定有限公司进行安全鉴定，目前两家鉴定机构

已分别于2016年12月15日和12月5日出具了鉴定报告。鉴定结论为上述房屋及地下

车库混凝土中的钢渣骨料对房屋安全性和耐久性存在潜在危害。根据《建设工程质量管

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理条例》相关规定，责令你公司改正（对上述房屋及地下车库暂停使用，制定切实有效

的整改方案后进行整改）。"

2016年12月27日，在宜兴市丁蜀镇人民政府7楼会议室召开了由宜兴市政府、

丁蜀镇人民政府、光明房地产集团、明丰公司参加的会议，会议主要议题是《关于讨论

〈宜兴.英伦尊邸〉A地块部分楼幢使用商品混凝土中掺入部分钢渣导致爆裂引发业主集

访的质量纠纷的处理方案》，并形成《关于〈宜兴.英伦尊邸〉质量纠纷处理的会议纪

要》（以下简称《会议纪要》），该《会议纪要》载明“…为判定所涉钢渣房屋的专业

质量问题，由市、镇两级联合工作组责成宜兴市建设局分别委托了南京东南建设工程安

全鉴定有限公司、中国建筑科学研究院国家建筑工程质量监督检测中心对所涉钢渣楼幢

予以检测。上述两家单位对所涉钢渣房屋进行检测后，虽然肯定了所涉钢渣房屋目前混

凝土强度达到了设计要求，结构承载能力满足规范要求；但同时也指出了由于使用了掺

入钢渣的混凝土，对混凝土安全性、耐久性有潜在危害，对房屋主体结构后期安全使用

有影响。…与会各方共同表示：考虑涉钢渣楼栋的质量问题及业主的合法诉求，为妥善

处理群体纠纷，采取协议退房的方式是最符合实际情况的处置措施…"

2017年4月24日，明丰公司向宜兴市人民法院起诉万达公司，要求万达公司赔

偿己经发生的退房损失33024185.72元。同年6月10日,万达公司申请追加袁茂兵为诉

讼当事人。2019年3月15日，宜兴市人民法院作出（2017）苏0282民初4379号民事判

决书，该民事判决书中反映，原告明丰公司，被告万达公司，被告袁茂兵，第三人宜兴

市三木建材有限公司（以下简称三木公司），案由建设工程施工合同纠纷，最后判决万

达公司于该判决发生法律效力之日起十日内赔偿明丰公司12910559.13元，驳回明丰公

司的其他诉请。

一审法院认为 原审法院认为，《生产安全事故报告和调查处理条例》（以下简称

生产安全条例）第二条规定：“生产经营活动中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失

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的生产安全事故的报告和调查处理，适用本条例；环境污染事故、核设施事故、国防科

研生产事故的报告和调查处理不适用本条例。"第三条第一款规定：“根据生产安全事故

（以下简称事故）造成的人员伤亡或者直接经济损失，事故一般分为以下等级：（一）

特别重大事故，是指造成30人以上死亡，或者100人以上重伤（包括急性工业中毒，下

同），或者1亿元以上直接经济损失的事故；（二）重大事故，是指造成10人以上30

人以下死亡，或者50人以上100人以下重伤，或者5000万元以上1亿元以下直接经济

损失的事故；（三）较大事故，是指造成3人以上10人以下死亡，或者10人以上50人

以下重伤，或者1000万元以上5000万元以下直接经济损失的事故；（四）一般事故，

是指造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1000万元以下直接经济损失的事

故。"

从上述规定可以看出，生产安全事故一般是指生产经营单位在生产经营活动（包

括与生产经营有关的活动）中发生的造成人员伤亡或者直接经济损失的事故。本案中，

根据查明的事实反映，涉案房屋及地下车库经有关鉴定机构鉴定，由于使用了宜兴市三

木建材有限公司（以下简称三木公司）掺入钢渣的商品混凝土，导致对涉案房屋的安全

性和耐久性存在潜在危害，对房屋主体结构后期安全使用有影响。这些存在潜在危害的

涉案房屋，既未造成人员伤亡，也未造成直接经济损失，故该事件应认定为使用质量不

合格的材料使房屋存在潜在危害的质量问题，而非袁茂兵认为的生产安全事故，这可以

从宜兴质监站向明丰公司发出的《通知》内容以及《会议纪要》载明的内容中得到进一

步的印证。因此，对袁茂兵认为本案所涉房屋属于生产安全事故、宜兴市政府不及时提

交事故调查报告属于不履行法定职责的主张，法院不予采纳。原审法院依照《中华人民

共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回袁茂兵的诉讼请求。

二审上诉人诉称 上诉人袁茂兵上诉称，原审判决认定案涉房屋未造成直接经济损

失，属于事实认定错误；原审判决认为案涉房屋不属于安全生产事故没有法律依据；根

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据安全生产法的立法目的，案涉房屋也应当认定为安全生产事故。请求本院撤销原审判

决，依法改判。

二审被上诉人辩称 被上诉人宜兴市政府答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法

律正确。请求本院驳回上诉，维持原判。

本院查明 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。

本院认为 本院认为，2000年施行的《建设工程质量管理条例》第二条规定，凡在

中华人民共和国境内从事建设工程的新建、扩建、改建等有关活动及实施对建设工程质

量监督管理的，必须遵守本条例。本条例所称建设工程，是指土木工程、建筑工程、线

路管道和设备安装工程及装修工程。第三条规定，建设单位、勘察单位、设计单位、施

工单位、工程监理单位依法对建设工程质量负责。第六十四条规定，违反本条例规定，

施工单位在施工中偷工减料的，使用不合格的建筑材料、建筑构配件和设备的，或者有

不按照工程设计图纸或者施工技术标准施工的其他行为的，责令改正，处工程合同价款

2%以上4%以下的罚款；造成建设工程质量不符合规定的质量标准的，负责返工、修理，

并赔偿因此造成的损失；情节严重的，责令停业整顿，降低资质等级或者吊销资质证

书。第六十五条规定，违反本条例规定，施工单位未对建筑材料、建筑构配件、设备和

商品混凝土进行检验，或者未对涉及结构安全的试块、试件以及有关材料取样检测的，

责令改正，处10万元以上20万元以下的罚款；情节严重的，责令停业整顿，降低资质

等级或者吊销资质证书；造成损失的，依法承担赔偿责任。本案中，涉案房屋及地下车

库经有关鉴定机构鉴定，由于使用三木公司掺入钢渣的商品混凝土，导致对涉案房屋的

安全性和耐久性存在潜在危害，对房屋主体结构后期安全使用有影响。宜兴质监站根据

失的生产安全事故的报告和调查处理，适用本条例；环境污染事故、核设施事故、国防

科研生产事故的报告和调查处理不适用本条例。据此，生产安全事故一般是指生产经营

单位在生产经营活动（包括与生产经营有关的活动）中发生的造成人员伤亡或者直接经

济损失的事故。本案中，涉案房屋既未造成人员伤亡，也未造成生产安全事故所致的直

接经济损失，袁茂兵主张案涉房屋的质量问题属于生产安全事故不符合前述规定，该主

张于法无据。

综上，上诉人袁茂兵的上诉请求和理由均不能成立，本院不予支持。原审判决认

定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行

政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：

裁判结果 驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费人民币50元，由上诉人袁茂兵负担。

本判决为终审判决。

落款

审判长 刘 军

审判员 张世霞

审判员 杨 述

二〇二〇年十一月十六日

书记员 王雅露

书记员 张莹莹

附法律依据附：本判决适用的相关法律依据

一、2000年施行的《建设工程质量管理条例》

第二条凡在中华人民共和国境内从事建设工程的新建、扩建、改建等有关活动及实施对

建设工程质量监督管理的，必须遵守本条例。

本条例所称建设工程，是指土木工程、建筑工程、线路管道和设备安装工程及装修工程

第三条建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位、工程监理单位依法对建设工程质量

负责。

第六十四条违反本条例规定，施工单位在施工中偷工减料的，使用不合格的建筑材料、

建筑构配件和设备的，或者有不按照工程设计图纸或者施工技术标准施工的其他行为

的，责令改正，处工程合同价款2%以上4%以下的罚款；造成建设工程质量不符合规定的

质量标准的，负责返工、修理，并赔偿因此造成的损失；情节严重的，责令停业整顿，

降低资质等级或者吊销资质证书。

第六十五条违反本条例规定，施工单位未对建筑材料、建筑构配件、设备和商品混凝土

进行检验，或者未对涉及结构安全的试块、试件以及有关材料取样检测的，责令改正，

处10万元以上20万元以下的罚款；情节严重的，责令停业整顿，降低资质等级或者吊

销资质证书；造成损失的，依法承担赔偿责任。

二、《生产安全事故报告和调查处理条例》

第二条生产经营活动中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失的生产安全事故的报告和

调查处理，适用本条例；环境污染事故、核设施事故、国防科研生产事故的报告和调查

处理不适用本条例。

三、《中华人民共和国行政诉讼法》

第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：

（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，

维持原判决、裁定；