关于我国住房政策的发展历程和对引起住房问题的原因及解决对策

2023年5月2日发(作者：智能微波炉的使用方法图解)

关于我国住房政策的发展历程和对引起住房问题的原因及解决对策

[摘要] 在我国社会主义建设的初级阶段，受经济发展程度和福利水平的限制，以及人口增

长较快、城市化进程加速的影响，住房矛盾普遍比较突出，特别是低收入阶层的住房短缺问

题相当严重。我国住房市场和房产抵押贷款市场处于发展初期，政府住房政策和住房保障制

度尚不完善，相关政策措施不配套，执行实施力度不够，法律监督也比较薄弱。住房问题既

是社会不稳定的重要因素，也是我国政府长期致力解决的主要问题。

[关键词] 住房问题 住房政策 解决对策

住房保障，一个关键词正吸引着亿万人的眼球，成为2008年国内外关注的热点，成为影响

民生、影响市场的重大课题。今年的政府工作报告中，温家宝总理用大量篇幅谈到抓紧建立

住房保障体系问题，并提出“健全廉租住房制度，加快廉租住房建设，增加房源供给，加强

经济适用住房的建设和管理，积极解决城市低收入群众住房困难”等具体举措。廉租住房保

障资金也首次写入政府工作报告。 从“居者有其屋”，到十七大报告中提出的“住有所居”，

表明中央越来越重视人民群众的住房问题，政策越来越符合实际。

住房、楼市的种种矛盾，都和中国住房政策体系有关。所谓住房政策，是指政府满足不同层

次住房需求的政策，它不同于产业政策，也不同于行业管理政策。从国外情况看，国情不同，

住房政策也不同。因此，我国的住房政策设计，必须从自己的基本国情出发，建立有中国特

色的住房政策体系，而要想设计好具有中国特色的住房政策体系，就有必要了解我国住房政

策的发展历程。

一、我国住房政策的发展历程

新中国建立后，我国的城镇住房政策经历了三个阶段。改革开放以前，我国实行的是高度计

划的福利房分配政策，单位制内的成员由单位解决住房问题。改革开放以后，我国的住房供

给从逐步的商品化向全面、快速的市场化方向发展，使得我国的房地产市场出现一定程度的

扭曲，呈现过热的现象。进入新世纪以来，中央政府开始调整原有的政策，对房地产市场实

施宏观调控，意图平抑房价与调整房屋供给结构，使多数人都住得起房。

（一）计划化阶段（1949－1978）

新中国建立后，我国实行实物分配和低租金住房政策，城镇住房建设由政府部门、事业机关、

国企等单位包下来，然后以实物形式分配给城镇居民，收取低廉租金，住房成为单位制下的

重大福利。由于住房属性的福利性，住房供给的计划性，缺乏供给激励机制，使住房资源奇

缺，“住房难”成为普遍现象。而且住房由行政分配，滋生不正之风。随着我国城市化进程

的加快，城镇人口迅速增长，改革以实物分配和低租金为主要特征的城镇住房政策迫在眉睫。

（二）商品化探索阶段（1978－1998）

1978年，针对城镇居民住房问题的严峻形势，邓小平提出住房供给商品化探索的建议，认

为“允许私人建房或者私建公助，分期付款，把个人手中的钱动员出来，国家解决材料，这

方面潜力不小。”从改革试点开始到实物福利分房制度结束，历经近二十年，其间住房制度

改革的政策变迁，大致可划分为如下三个阶段：

(1)由相关部委主导的部分试点阶段

1979年原国家城市建设总局、国务院侨务办公室制定了关于用侨汇购买和建设住宅的暂行

办法，鼓励华侨、归侨和侨眷用侨汇购买和建设住宅；并且规定所有权和使用权归自己，国

家依法给予保护。这个暂行规定是住房商品化的萌芽。1980年6月中共中央、国务院在批

转《全国基本建设工作会议汇报提纲》中正式提出实行住房商品化政策。国家规定，“准许

私人建房、私人买房、准许私人拥有自己的住宅”。到1981年，公房出售试点扩展到23个

省、自治区的60多个城市和一部分县镇。1982年，在总结前两年公房出售试点经验的基础

上，鉴于城镇居民工资水平低、购买能力有限，原国家建委和原国家城市建设总局决定在郑

州、常州、四平和沙市四个城市试行公有住房的补贴出售。此后，补贴出售工作在全国27

个省市自治区的120多个城市、240多个县开展。1984年，党的十二届三中全会上提出了要

推行以城市为重点的经济体制改革，从而大大推动了住房制度改革的进程。

（2）由国务院统一领导的整体方案设计和全面试点阶段

1986年1月成立了国务院住房制度改革领导小组，由国务院主要领导同志亲自抓这项工作，

至此，城镇房改工作直接由国务院领导进行。1987年国务院住房制度改革领导小组在总结

前一段售房试点经验的基础上，把提租补贴作为住房制度改革的基本环节，并于同年8月起

在烟台、沈阳、蚌埠、唐山和常州等城市开始试点。其基本思路是“提高租金，增加工资”，

变暗补为明贴，变实物分配为货币分配，通过租金的提高，促进售房。1988年1月，在总

结试点城市经验的基础上，国务院召开了全国住房制度改革第一次工作会议。同年2月，国

务院印发了国务院住房制度改革领导小组《关于在全国城镇分期分批推行住房制度改革实施

方案》（国发[1988]11号）,提出“从改革公房低租金着手，将现在的实物分配逐步改变为货

币分配，由住户通过商品交换，取得住房的所有权或使用权，使住房这个大商品进入消费市

场，实现住房资金投入产出的良性循环，从而走出一条既有利于解决城镇住房问题，又能够

促进房地产业、建筑业和建材工业发展的新路子。”这一实施方案标志着我国住房制度改革

已进入整体方案设计和全面试点阶段。1991年6月，国务院发出了《关于积极稳妥地推进

城镇住房制度改革的通知》，提出分步提租、交纳租赁保证金、新房新制度、集资合作建房、

出售公房等多种形式推进房改的思路。同年10月召开了全国第二次房改工作会议，确定了

租、售、建并举，以提租为重点，“多提少补”或“小步提租不补贴”的租金改革原则；基

本思路是通过提高租金，促进售房，回收资金，促进建房，形成住宅建设、流通的良性循环。

1993年11月，国务院房改领导小组在北京召开了第三次房改工作会议，改变了第二次房改

会议确定的思路，代之以“以出售公房为重点，售、租、建并举”的新方案。

（3）住房制度改革深化阶段

1994年7月国务院颁布了《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》（国发[1994]43号文

简称《决定》），提出城镇住房制度改革的根本目的是：建立社会主义市场经济体制相适应的

新的城镇住房制度，实现住房商品化、社会化；加快住房建设，改善居住条件，满足城镇居

民不断增长的住房需求。在《决定》的推动下，城镇住房制度改革在全国范围内稳步进行。

7月，国务院颁布《关于中外合营企业建设用地的暂行规定》。经济特区和沿海开放城市制

定和颁布了相应的地方性法规，对外资企业用地征收土地使用费，深圳特区首先于1982年

开始征收土地使用费。

（三）全面、快速市场化阶段（1998－2005）

真正吹响房改进军号是在1998年。国务院《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建

设的通知》（即23号文）明确指出，从1998年下半年开始，停止住房实物分配，逐步实行

住房分配货币化。以此为标志，住房制度改革全面展开，随即，老百姓开始进入买房市场。

1998年6月国务院在北京召开了全国城镇住房制度改革和住房建设工作会议。会上讨论并

在会后，7月3日颁布了《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革、加快住房建设的通知》

（国发[1998]23号）。通知进一步确定了深化城镇住房制度改革的目标是：停止住房实物分

配，逐步实行住房分配货币化；建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系；

发展住房金融，培育和规范住房交易市场，促使住宅业成为新的经济增长点。同时决定，1998

年下半年开始停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化，自此，我国住房政策转变为房

地产产业政策，市场成为国民住房的主导供给机制，住房供给资源剧增，房地产业成为拉动

我国经济增长的重要力量。至此，我国已实行了近四十年的住房实物分配制度从政策上退出

历史舞台。因而，国发[1998]23号文被人们称为中国住房制度改革的里程碑，它宣告了福利

分房制度的终结和新的住房制度的开始。但同时，过份的市场化催生房地产业“泡沫化”的

危险，住房价格大大超越国民收入承受能力，使中低收入群体望“房”轻叹。

二 、引发我国住房问题的主要原因

一切问题的产生都是随着利益分配不均引起的，而住房问题的既得利益者有哪些人呢？政府

通过房产业的发展提高了经济发展水平；开发商通过不断的扩地建楼赚取了一般人无法想象

的暴利；商业银行和一些垄断行业也从中获取了很大的利益；因此我们通够分析这三者的利

润比就能过发现产生住房问题的主要原因是什么。

当房地产业作为中国国民经济的支柱产业之时，地方政府一下子找到了打开财富之门的钥

匙，房地产市场充当了地方财政的“金矿”，一场轰轰烈烈的房地产大开发运动掀起了，房

地产开发是地方政府一举多得的上佳选择，地方政府在房地产市场中“做足文章”，过多地

突出了房地产推动地方经济发展的功能，地方政府高举发展房地产业的大旗，谋取巨额利益，

亲手打造了“一幅繁荣的画卷”。

其一，在住房体制转换上矫枉过正，甩包袱过疾，“全盘市场化”直接导致保障短腿。

保障体系严重缺失，百姓对高房价的切肤之痛由此而生。

世界上没有一个国家和地区可以全福利的方式解决安居问题，世界上也没有一个国家和

地区能用全市场的方式破解住房难题。

1998年，被看作房改纲领性文件的国发23号文令新中国延续了近半个世纪的福利分房

制度寿终正寝，“市场化”成了房地产市场的主题词。同时，23号文提出“建立和完善以经

济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系”，明确“最低收入家庭租赁由政府或单位提供

的廉租住房；中低收入家庭购买经济适用住房；其他收入高的家庭购买、租赁市场价的商品

住房”，甚至还规定经济适用房能够覆盖的群体占到城市人口的60%～70%。

遗憾的是，在随后各地掀起疯狂的“造城运动”的背景之下、在“市场化”的冠冕掩盖

起“借地生财”真实意图的潮流之中，“多层次住房供应体系”被冷落了、遗忘了。经济适

用房占住宅总投资的比例不到5%，且逐年下降；有的城市竟没有经济适用房、廉租房政策。

在上海的房地产市场，压根儿就没有经济适用房一说，截至2007年，全市享受实物配租的

廉租房不过2万来户。

斗转星移。十年后，人们无法否认，当年过分强调房地产全盘市场化对拉动内需的作用

时，顾此失彼了，甚至走向了极端——重市场、轻保障。由于住房保障体系的亏欠缺失，覆

盖面非常狭窄，大量购买力低下、本该在保障体系内解决安居问题的居民，被裹挟进商品房

市场之中，从而导致了刚性需求始终不能得到分流，供求失衡，房价上行。这就是“十年一

觉安居梦，房价已上九重霄”的重要原因之一。

其二，城市动拆迁过速，导致大量被动的刚性需求集中释放，冲进市场，加剧供求紧张；

而政府因财力所限，补偿、安置又不到位，不和谐因素由此滋生，动拆迁产生的上访甚至成

为一些城市“流动的伤痕”。

1980年代以前，国家城建欠账太多，旧城改造是改善底层市民居住环境的重要途径甚

至是惟一途径，遂有“穷人安居靠动迁”之说。譬如上海，在1988年房改启动时，有危棚

简屋365万平方米，市区住房成套率仅31.6%，绝大部分住房没有煤气和卫生设备，100万

只马桶、80万只煤球炉仍在这座城市游走。动迁改造是必须的，也是市民期盼的。

问题出在规模与速度上。以东部沿海某城市为例，最近十年每年的动拆迁户数都在7

万～8万，每年创造出800万平方米左右的住房需求。2002年，当地住宅总销售面积为1848

万平方米，动拆迁导致的刚性需求占了近一半。

如此大拆大建尽管能带来种种好处：促进了房地产业的快速发展、政府可以从中获得大

量商业用地和交通用地、城市面貌和功能得以优化，但受限于财力，动拆迁安置、补偿普遍

引起不满，前些年强迁大量发生，甚至流血冲突也时有耳闻。近年来，不满动拆迁已成为各

级上访的主要诱因。“钉子户”、“上访户”的大量存在需要反省的也许不应是个体，而是地

方有没有掘地生财、大搞形象工程、政绩工程的成分在？

其三，从房地产市场攫取过多，地方政府对房地产形成了路径依赖。

中国房地产及住宅研究会人居环境委员会副秘书长王振亮博士作过有关研究，从沿海某

城市“十五”期间房地产开发的详尽数据分析中得出结论：地方政府是商品住房行业最大的

得利者。

“十五”期间，这个城市的住宅一级市场完成新建住宅销售11467万平方米，销售额达

7144亿元，具体构成如下：

1.建设安装费：按低层、多层、高层综合计算为1500元/平方米，共计约1720亿元，占

房价的24.08%。

2.土地成本费：即土地出让金，中心城区与郊区平均计算为1500元/平方米，共计约1720

亿元，占房价的24.08%。

3.开工前期费用和竣工验收费用：共计528亿元，占房价的7.40%。具体由三项组成：

政府行政审批（63项）100元/平方米，计115亿元；中介机构费用（17项）60元/平方米，

计69亿元；公共事业单位（垄断企业如电力130元/平方米、上下水、通信、网络、燃气等）

300元/平方米，计344亿元。

4.大市政配套费和人防费：380元/平方米，本应支出436亿元，按照政策规定，动迁安

置房减免此项费用。以动迁安置房占一手住宅总量的20%计算，减免数为87亿元。于是，

此项费用总计为349亿元，占房价的4.88%。

5.住宅小区道路绿化环卫安保等建设费：200元/平方米，计229亿元，占房价的3.21%。

6.开发企业管理、营销、不可预见费:按照销售额3%计算：214亿元，占房价的3%。

7.开发企业开发贷款利息：按照行规，一般占营业额的2%，共计143亿元，占房价的

2%。

8.营业税收：包括营业税及其附加5.5%和土地占用费等1%，共计464亿元，占房价的

6.50%。

9.企业所得税预征：按照营业额15%计算利润，所得税率33%，共计354亿元，占房价

的5.00%。2006年起，按照营业额20%计算利润。

在以上9项中，属于政府的收入有：第二项“土地出让金”（1720亿元）、第三项中的

政府行政审批费（115亿元）、第四项大市政配套费和人防费（349亿元）、第八项营业税收

（464亿元）、第九项企业所得税预征（354亿元），共计约3002亿元。

将销售额7144亿元减去以上九项支出，就是开发商的得利：约1336亿元。

垄断企业如水电煤气等部门、通信部门的收入，相当于上述第三项中的“公共事业单位”

收费，计344亿元。

商业银行从开发企业贷款和住房消费贷款中获得利息收入总计约314亿元。

综上分析，政府是商品住房开发中最大的获利者，开发商次之，接下来是垄断行业和商

业银行。

三、解决我国住房问题的若干对策与建议

面对日益严峻的住房问题，政府、金融机构、开发商和消费者都面临着大的挑战。如何

解决我国现存的住房问题，需要政府、金融机构、开发商和消费者共同协作，不断的思考与

探索。

（一） 政府方面

解决我国现存的住房问题要以“调整住房供应结构、稳定住房价格”为主线,以“健全和完

善廉租住房制度、改进和规范经济适用住房制度”为重点,以“建立健全住房保障体系为目

标,构建多层次解决城市低收入家庭住房困难的住房政策体系”为指导思想；以“解决低收

入家庭住房困难，坚持立足国情，满足基本住房需要；统筹规划，分步解决；政府主导，社

会参与；统一政策，因地制宜；省级负总责，市县抓落实”为基本原则。以“大力发展廉租

房、大力建设经济适用房、采取市场调节方式的高档住房建设”为工作思路。

1.立法与行政保障方面

（1）建立和完善相应的住房法规，明确住房建设和住房政策的管理机构，构建住房制度的

框架体系，为实现住房计划目标提供法律和组织保证。

（2）建立严格的收入划分标准和资格审查制度，规定不同收入阶层所能享受到的保障待遇，

以便控制不同保障手段和水平的对象和范围，使低收入居民成为真正的受惠者。

2．财政补贴政策方面

政府的财政补贴应分为两种，一种是政府财政拨款：用于低收入家庭的租房、购房补贴和用

于资助公营住宅建设；第二种是政府的财政投资性贷款，一方面是对住宅都市整合公团住房

建设的投资贷款，另一方面是将资金贷给住房金融公库，再由后者用于建设公共住房和向低

收入者发放住房贷款。

3.税收调节政策

通过不断完善我国现行的税收制度，充分发挥税收的调节作用。如契税减半，为经适房购买

者减负；税率减半，刺激租房市场增长；除了对个人出租房屋、购买经济适用房的税收优惠

政策外，税收调整对企事业单位、开发商也应有优惠政策，对廉租房、经济适用房建设用地

以及廉租房经营管理单位按照政府规定价格、向规定保障对象出租的廉租住房用地，免征城

镇土地使用税。

4．建议实行强制性住房储蓄，建立住房保障基金制度。

在住宅储蓄政策方面，我们可以借鉴德国的先进经验。德国政府通过住宅储蓄制度发挥

其积极性，筹集建房资金，有效解决了中低收入群体的住房问题。德国住宅储蓄制度的两大

支柱是：①固定利率、低息互助。住宅储蓄制度是一种封闭运转的融资系统，独立于德国资

本市场，存贷款利率不受资本市场供求关系、不受通货膨胀等利率变动因素的影响。多年来，

住宅储蓄利率保持在6％以下，且贷款实行固定利率，居民还贷额固定、明确，因而对居民

有相当大的吸引力。②政府的储蓄奖励。对低收入居民来说，参加住宅储蓄可以得到政府的

奖励，是促使他们参加住宅储蓄的一个重要原因。同时，德国政府对住宅价格的有效调控以

及相应的住宅价格稳定等措施，保证储蓄的住宅购买力不发生大的变化（贬值），也是住宅

储蓄制度得以发展的一个重要外部条件。

（二） 金融机构方面

房地产作为资本密集型产业，从投资到消费各环节都离不开金融的支持。第一，对房地产金

融产品进行科学分类，支持风险小有效益的信贷项目。当前要积极配合国家的房地产政策，

支持中小户型项目和消费信贷，支持政府的住房保障系统的建设。对房地产企业要进行严格

的信用评级，支持信誉好、效益好、资本充足和有发展前景企业的发展。第二，优化房地产

信贷结构，降低不良贷款比例，增强金融支持房地产的力度，杜绝各种内外勾结贷款、人情

贷款。不能一刀切，不能急刹车。要有保有压，有增有减。第三，金融机构进一步上调人民

币存款准备金率，从而影响房地产企业的融资额度，进而影响房地产企业开发能力。第四，

提高对房地产信贷的贷款利息，控制贷款总量，有保有压，银行信贷和房地产信托等方面进

一步收紧对房地产开发、土地贮备等贷款的发放，维护房地产价格和房地产金融市场的稳定，

从而控制市场促进国民经济的健康有序平稳发展。

（三）开发商方面

作为开发商，首先，应积极响应国家政策，在追逐自己利益的同时适当开发一批经济适用房、

廉租房等比较适合许多中低收入阶层的人居住的住房，缓解我国住房紧张的态势。其次，应

加强企业风险控制意识。由于市场异变，竞争加剧，再加上房地产开发企业本来普遍资产负

债率偏高（多在70﹪以上，有的高达90﹪），促使房地产企业加强风险控制意识，越来越注

重向国外开发商学习：既重视追求最大利润的赢利管理，又重视必要的风险控制。最后，市

场越来越细分，精细化管理发展成为趋势，包括企业定位细分、产品定位细分、目标消费群

细分，以及项目开发与企业经营的专业化，追求设计的独特性，注重功能的前瞻性，营销策

划与市场推广的个性化与差异化等，因此需要开发商：（1）增加普通住房的供应，重点开发

中低价位、中小套型普通商品住房，逐步转变为富人盖房子的现象，减少高档住宅、小别墅

等商品房的供应。（2）依法经营，严格规范自身的行为。避免出现违法规划、虚假广告、合

同欺诈、囤积土地、恶意炒作和哄抬房价等违法违规行为。

（四）消费者方面

近几年来随着我国经济的发展和市民住房消费观念的变化，我国房地产市场持续健康平稳地

发展，房地产业在产业中的地位、作用越来越受到世人的关注，住房、房价等话题成为社会

越来越关注的热点。但是我们在住房消费问题上也存在一些模糊的认识，如“超前性、“竞

争性”“摆阔性”等问题，因此作为消费者，主要应转变自己的观念：（1）考虑二手房。新

房不一定是好房，适合自己就行。买房应量力而行，可以先买个二手房作为过渡。等境况有

所改善后，再谋新房。（2）不要老想待在城市的市区，去郊区不失为一种良策，把眼光放远

一点。许多地方的发展趋势都是逐步往郊区发展，随着交通条件的改善，相信郊区会热起来

的。（3）住房储蓄。买房可不是一笔小数目，因此一定的储蓄以备不时之需是非常必要的。

许多国家都要求企业或政府机关必须为职工建立住房保障基金帐户，个人也要拥有一定的住

房储蓄，为住房提供资金保障。总之，在适当的时候选择合适的房子，不应急于一时

住房问题是我国新的发展阶段中一个重要的民生、社会乃至政治问题。只有从政府、金融机

构、开发商、消费者的角度出发，多渠道、多层次、多方位共同努力才能解决我国现存的住

房问题。而住房问题的解决有利于为我国发展创造一个稳定团结的社会氛围，有利于社会主

义和谐社会的建设，有利于实现全面建设小康社会的目标。