陈哲、乳山市自然资源局资源行政管理:其他(资源)二审行政判决书

陈哲、乳山市自然资源局资源行政管理:其他(资源)二审行政

判决书

【案由】国家赔偿 行政赔偿

【审理法院】山东省威海市中级人民法院

【审理法院】山东省威海市中级人民法院

【审结日期】2020.04.30

【案件字号】(2020)鲁10行终37号

【审理程序】二审

【审理法官】毕海燕李升臣宫晓燕

【审理法官】毕海燕李升臣宫晓燕

【文书类型】判决书

【当事人】陈哲;乳山市自然资源局;乳山市新宇房地产开发有限公司银滩分公司

【当事人】陈哲乳山市自然资源局乳山市新宇房地产开发有限公司银滩分公司

【当事人-个人】陈哲

【当事人-公司】乳山市自然资源局乳山市新宇房地产开发有限公司银滩分公司

【法院级别】中级人民法院

【终审结果】二审维持原判二审改判

【字号名称】行终字

【原告】陈哲;乳山市新宇房地产开发有限公司银滩分公司

【被告】乳山市自然资源局

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【本院观点】《城乡规划法》第三十九条规定，对未取得建设用地规划许可证的建设单位批

准用地的，由县级以上人民政府撤销有关批准文件；占用土地的，应当及时退回；给当事人

造成损失的，应当依法给予赔偿。

【权责关键词】合法违法行政赔偿拒绝履行（不履行）第三人质证书面审理维持原判改判撤

销原判

【指导案例标记】0

【指导案例排序】0

【本院查明】双方当事人提交的证据一审期间已经质证，经审查，本院同意原审判决对证据

的认证意见及认定的事实。

【本院认为】本院认为，《城乡规划法》第三十九条规定，对未取得建设用地规划许可证的

建设单位批准用地的，由县级以上人民政府撤销有关批准文件；占用土地的，应当及时退

回；给当事人造成损失的，应当依法给予赔偿。根据该规定，查处未取得建设用地规划许可

证的建设单位批准用地的主体为县级以上人民政府而非被上诉人，上诉人主张被上诉人颁发

涉案国有土地使用权证后未履行事后监督、管理、查处的法定职责，缺乏事实根据和法律依

据。《国家赔偿法》规定的行政赔偿以存在违法行政行为为前提。本案中上诉人主张的被上

诉人不履行法定职责的情形不存在，故其请求国家赔偿不符合法律规定。上诉人主张被上诉

人系乳山市人民政府的工作部门，故对涉案未取得建设用地规划许可证违法用地的行为负有

查处职责，于法无据，本院不予支持。上诉人的其他上诉理由与本案审理对象无关，本院不

予审查认定。综上，原审判决正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不当，本院不予支

持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：

【裁判结果】驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人陈哲负担。 本

判决为终审判决。

【更新时间】2022-08-24 23:06:52

【一审法院查明】原审法院认定，2010年7月23日和7月25日，陈哲与乳山市新宇房地产

开发有限公司银滩分公司（以下简称乳山新宇房地产银滩分公司）签订商品房买卖合同，分

别购买银滩XX花园第7幢1单元1903号房和第8幢1单元2111号房，陈哲至今未取得房产

证。2008年4月16日，乳山新宇房地产银滩分公司取得地字第XXX号建设用地规划许可

证。2008年9月29日，乳山市人民政府为乳山新宇房地产银滩分公司颁发了涉案银滩XX花

园小区的乳银国用（2008）第615号国有土地使用权证。现涉案XX花园小区7号楼、8号楼

已经取得鲁（2019）乳山市不动产权第0024125号和鲁（2019）乳山市不动产权第0024126

号不动产权登记证书。

【一审法院认为】原审法院认为，本案的审理重点有两方面：1、乳山市自然资源局是否具有

监管查处的法定职责及是否依法履行了法定职责；2、陈哲请求赔偿的依据及计算方法。 针

对第一个审理重点，原审法院认为，首先应当确认乳山市自然资源局是否具有相关的法定职

责。依据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第十一条第三款规

定：“单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使

用权。"据此，县级以上人民政府具有核发土地权利证书的法定职权。本案中，涉案乳银国用

（2008）第615号国有土地使用权证系乳山市人民政府颁发，乳山市自然资源局不具有颁发

国有土地使用权证的法定职权。陈哲主张涉案国有土地使用权证系乳山市自然资源局核发理

由不当。其次，依据《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第三十九

条规定“规划条件未纳入国有土地使用权出让合同的，该国有土地使用权出让合同无效；对

未取得建设用地规划许可证的建设单位批准用地的，由县级以上人民政府撤销有关批准文

件；占用土地的，应当及时退回；给当事人造成损失的，应当依法给予赔偿。"本案中，陈哲

主张涉案XX花园三期未取得建设用地规划许可证，请求确认乳山市自然资源局在颁发国有土

地使用权证后未履行法定职责违法并要求赔偿损失，但对于建设单位未取得建设用地规划许

可证而批准用地的违法行为，应由县级以上人民政府对该违法行为予以纠正查处，综上，对

于查处乳山新宇房地产银滩分公司在建设用地时是否取得合法的建设用地规划许可证的行为

不属于乳山市自然资源局法定职责范畴，故乳山市自然资源局不需要举证证实其已依法履行

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了相关职责。陈哲要求确认乳山市自然资源局颁发国有土地使用权证后未履行法定职责的行

为违法的诉讼请求无事实根据和法律依据，原审法院不予支持。 针对第二个审理重点，

原审法院认为首先，行政赔偿以行政机关及其行政机关工作人员在行使行政职权时存在违法

行为为前提。本案中乳山市自然资源局不存在因不履行法定职责给陈哲造成损失的违法行

为。其次，根据《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称《国家赔偿法》）第十五条的规

定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供

证据。本案中，陈哲未提供证据证明乳山市自然资源局未履行法定职责与其主张的损失之间

存在直接因果关系，故对陈哲的该项诉讼请求，原审法院不予支持。故依据《中华人民共和

国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三

十三条之规定，判决：驳回陈哲的诉讼请求。

【二审上诉人诉称】上诉人陈哲不服原审判决，上诉称，1、原审法院认定事实、采信证据、

适用法律明显错误。涉案商品房买卖合同起源于2009年，依据法规和合同约定，原审第三人

和被上诉人应在房屋交付90日内完成房产证办理，但拖延近10年没能办理，明显违法。根

据《土地管理法》第六十六条至第七十三条、第八十四条，《土地管理法实施条例》第三十

二条、三十三条的规定，以及威海市委办公室、市政府办公室关于印发《乳山市人民政府机

构改革方案》的通知（威办发[2010]7号）和《中共乳山市委乳山市人民政府关于乳山市人

民政府机构改革的实施意见》（乳发[2010]13号），设立原乳山市国土资源局，为乳山市人

民政府工作部门。原审判决认定事实明显错误，原乳山市国土资源局具有对建设单位未取得

建设用地规划许可证而违法用地的行为予以查处的法定职责。2、涉案乳银国用（2008）第

涉案5-8号楼都有（拟）字样，“拟"字一般性质是初定（草定），故涉案5-8号楼建设应依

法另外取得《建设用地规划许可证》才能解除“拟"字。被上诉人对明显存疑的材料没有尽到

审慎审查义务致使错误发证，应承担失职行政行为的违法赔偿责任。原审判决忽略上诉人及

代理人的质证意见，涉嫌隐匿上诉人质证意见、隐匿证据。3、房产证的取得前提需“五证合

一"，因被上诉人监管失职，导致上诉人至今未取得房产证。4、原审第三人涉嫌伪造证据、

提供虚假材料骗取《商品房预售许可证》，应移交公安机关查处。5、本案被上诉人涉案官员

涉嫌滥用职权、玩忽职守等渎职犯罪，应依法移交纪检监察机关查处。6、本案原审第三人勾

结被上诉人官员共同诈骗，骗取80户业主2亿多元财产，已涉嫌黑恶势力及其“保护伞"渎

职侵权犯罪，应移交公安、纪检监察机关查处。7、原审法院涉嫌枉法裁判、徇私枉法、渎职

侵权犯罪，应依法予以查处。综上，请求二审法院撤销原判，改判支持上诉人的一审诉讼请

求；依法移送查处涉案违法犯罪行为。

陈哲、乳山市自然资源局资源行政管理:其他(资源)二审行政判决书

山东省威海市中级人民法院

行政判决书

(2020)鲁10行终37号

当事人 上诉人（原审原告）陈哲。

被上诉人（原审被告）乳山市自然资源局，住所地乳山市商业街某某。

法定代表人于荣恺，局长。

原审第三人乳山市新宇房地产开发有限公司银滩分公司。

负责人宫润轩，总经理。

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审理经过 上诉人陈哲因与被上诉人乳山市自然资源局不履行法定职责及行政赔偿

一案，不服山东省乳山市人民法院（2019）鲁1083行初49号行政判决，向本院提起上

诉。本院依法组成合议庭对本案进行了书面审理。本案现已审理终结。

一审法院查明 原审法院认定，2010年7月23日和7月25日，陈哲与乳山市新宇

房地产开发有限公司银滩分公司（以下简称乳山新宇房地产银滩分公司）签订商品房买

卖合同，分别购买银滩XX花园第7幢1单元1903号房和第8幢1单元2111号房，陈哲

至今未取得房产证。2008年4月16日，乳山新宇房地产银滩分公司取得地字第XXX号建

设用地规划许可证。2008年9月29日，乳山市人民政府为乳山新宇房地产银滩分公司颁

发了涉案银滩XX花园小区的乳银国用（2008）第615号国有土地使用权证。现涉案XX

花园小区7号楼、8号楼已经取得鲁（2019）乳山市不动产权第0024125号和鲁（2019）

乳山市不动产权第0024126号不动产权登记证书。

另查明，根据乳发[2019]1号《中共乳山市委乳山市人民政府关于乳山市机构改

革的实施意见》，乳山市自然资源局整合了原乳山市国土资源局及原乳山市城乡规划管

理局等部门的行政职能。

庭审中，陈哲主张乳银国用（2008）第615号国有土地使用权证上宗地图部分5-

8号楼都带有（拟）字，经查，涉案的XX花园小区已取得合法的国有土地使用权证，涉

案5-8号楼的用地已经包含在国有土地使用权证范围内，乳山银滩XX规划总平面图亦与

乳银国用（2008）第615号国有土地使用权证宗地图中5-8号楼楼座位置相一致，涉案

的5-8号楼已取得合法的用地手续，宗地图上用“拟建"表述并无不当。

一审法院认为 原审法院认为，本案的审理重点有两方面：1、乳山市自然资源局

是否具有监管查处的法定职责及是否依法履行了法定职责；2、陈哲请求赔偿的依据及计

算方法。

针对第一个审理重点，原审法院认为，首先应当确认乳山市自然资源局是否具有

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相关的法定职责。依据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第

十一条第三款规定：“单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造

册，核发证书，确认使用权。"据此，县级以上人民政府具有核发土地权利证书的法定职

权。本案中，涉案乳银国用（2008）第615号国有土地使用权证系乳山市人民政府颁

发，乳山市自然资源局不具有颁发国有土地使用权证的法定职权。陈哲主张涉案国有土

地使用权证系乳山市自然资源局核发理由不当。其次，依据《中华人民共和国城乡规划

法》（以下简称《城乡规划法》）第三十九条规定“规划条件未纳入国有土地使用权出

让合同的，该国有土地使用权出让合同无效；对未取得建设用地规划许可证的建设单位

批准用地的，由县级以上人民政府撤销有关批准文件；占用土地的，应当及时退回；给

当事人造成损失的，应当依法给予赔偿。"本案中，陈哲主张涉案XX花园三期未取得建

设用地规划许可证，请求确认乳山市自然资源局在颁发国有土地使用权证后未履行法定

职责违法并要求赔偿损失，但对于建设单位未取得建设用地规划许可证而批准用地的违

法行为，应由县级以上人民政府对该违法行为予以纠正查处，综上，对于查处乳山新宇

房地产银滩分公司在建设用地时是否取得合法的建设用地规划许可证的行为不属于乳山

市自然资源局法定职责范畴，故乳山市自然资源局不需要举证证实其已依法履行了相关

职责。陈哲要求确认乳山市自然资源局颁发国有土地使用权证后未履行法定职责的行为

项诉讼请求，原审法院不予支持。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、

《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：驳

回陈哲的诉讼请求。

二审上诉人诉称 上诉人陈哲不服原审判决，上诉称，1、原审法院认定事实、采

信证据、适用法律明显错误。涉案商品房买卖合同起源于2009年，依据法规和合同约

定，原审第三人和被上诉人应在房屋交付90日内完成房产证办理，但拖延近10年没能

办理，明显违法。根据《土地管理法》第六十六条至第七十三条、第八十四条，《土地

管理法实施条例》第三十二条、三十三条的规定，以及威海市委办公室、市政府办公室

关于印发《乳山市人民政府机构改革方案》的通知（威办发[2010]7号）和《中共乳山市

委乳山市人民政府关于乳山市人民政府机构改革的实施意见》（乳发[2010]13号），设

立原乳山市国土资源局，为乳山市人民政府工作部门。原审判决认定事实明显错误，原

乳山市国土资源局具有对建设单位未取得建设用地规划许可证而违法用地的行为予以查

处的法定职责。2、涉案乳银国用（2008）第615号国有土地使用权证不真实、不合法。

该证复印件中可以看出，下面两个印章上面部分都不全，都有缺失，明显为后附图纸遮

住印章上部分，如果是原图纸，印章应为骑缝章，应在附图和本子上都有印章且完好无

缺。原件显示附证图纸只有上部分黏贴，下部分及左右都没有黏贴，明显违反政府证件

公文严谨规范制作的要求，有明显造假嫌疑，原审第三人涉嫌伪造证据、伪造公文证件

罪，应依法移送公安机关查处。即使该证件是真实的，也可以看出涉案5-8号楼都有

（拟）字样，“拟"字一般性质是初定（草定），故涉案5-8号楼建设应依法另外取得

《建设用地规划许可证》才能解除“拟"字。被上诉人对明显存疑的材料没有尽到审慎审

查义务致使错误发证，应承担失职行政行为的违法赔偿责任。原审判决忽略上诉人及代

理人的质证意见，涉嫌隐匿上诉人质证意见、隐匿证据。3、房产证的取得前提需“五证

合一"，因被上诉人监管失职，导致上诉人至今未取得房产证。4、原审第三人涉嫌伪造

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证据、提供虚假材料骗取《商品房预售许可证》，应移交公安机关查处。5、本案被上诉

人涉案官员涉嫌滥用职权、玩忽职守等渎职犯罪，应依法移交纪检监察机关查处。6、本

案原审第三人勾结被上诉人官员共同诈骗，骗取80户业主2亿多元财产，已涉嫌黑恶势

力及其“保护伞"渎职侵权犯罪，应移交公安、纪检监察机关查处。7、原审法院涉嫌枉

法裁判、徇私枉法、渎职侵权犯罪，应依法予以查处。综上，请求二审法院撤销原判，

改判支持上诉人的一审诉讼请求；依法移送查处涉案违法犯罪行为。

二审被上诉人辩称 被上诉人乳山市自然资源局辩称，1、涉案房产已经取得合法

的《建设用地规划许可证》，办理了合法的用地手续，无法办理不动产登记的原因是原

审第三人存在的问题，与被上诉人无关。2、上诉人主张的损失没有任何依据，与被上诉

人无关，被上诉人不存在上诉人所称的不履行法定职责的情形。综上，请求二审法院驳

回上诉，维持原判。

原审第三人乳山新宇房地产银滩分公司称，其意见与一审一致。请求二审法院驳

回上诉，维持原判。

本院查明 双方当事人提交的证据一审期间已经质证，经审查，本院同意原审判决

对证据的认证意见及认定的事实。

本院认为 本院认为，《城乡规划法》第三十九条规定，对未取得建设用地规划许

可证的建设单位批准用地的，由县级以上人民政府撤销有关批准文件；占用土地的，应

当及时退回；给当事人造成损失的，应当依法给予赔偿。根据该规定，查处未取得建设

用地规划许可证的建设单位批准用地的主体为县级以上人民政府而非被上诉人，上诉人

主张被上诉人颁发涉案国有土地使用权证后未履行事后监督、管理、查处的法定职责，

缺乏事实根据和法律依据。《国家赔偿法》规定的行政赔偿以存在违法行政行为为前

提。本案中,上诉人主张的被上诉人不履行法定职责的情形不存在，故其请求国家赔偿不

符合法律规定。上诉人主张被上诉人系乳山市人民政府的工作部门，故对涉案未取得建

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设用地规划许可证违法用地的行为负有查处职责，于法无据，本院不予支持。上诉人的

其他上诉理由与本案审理对象无关，本院不予审查认定。综上，原审判决正确，依法应

予维持。上诉人的上诉理由不当，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》

第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：

裁判结果 驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人陈哲负担。

本判决为终审判决。

落款

审判长 毕海燕

审判员 李升臣

审判员 宫晓燕

二〇二〇年四月三十日

法官助理宫凡舒

书记员汤静静

北大法宝1985年创始于北京大学法学院，为法律人提供法律法规、司法案例、学术期刊

等全类型法律知识服务。

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